Постанова
Іменем України
29 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 712/5476/19
Провадження № 14-62цс20
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Гудими Д. А.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - відповідач) за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, - Департаменту соціальної політики Черкаської міської ради - про визнання протиправним і скасування рішення про відмову у призначенні грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення
за касаційною скаргою позивача на постанову Черкаського апеляційного суду від 31 жовтня 2019 року, прийняту колегією суддів у складі Храпка В. Д., Бондаренка С. І. та Новікова О. М.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Вступ
1. Позивач оскаржив до суду відмову у призначенні йому грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення як особі з інвалідністю ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав. Суд першої інстанції задовольнив позов, а суд апеляційної інстанції скасував це рішення та відмовив у такому задоволенні. Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи касаційну скаргу позивача, має вирішити питання про юрисдикцію суду за відповідною позовною вимогою.
(2) Короткий зміст позовних вимог
2. 18 квітня 2019 року позивач звернувся до суду з позовною заявою, в якій просив визнати протиправним і скасувати рішення комісії з розгляду заяв про виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - Комісія) від 12 грудня 2018 року № 41 (далі - оскаржене рішення). Згідно з цим рішенням Комісія відмовила позивачеві у призначенні грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення особі з інвалідністю ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав, які стали особами з інвалідністю внаслідок поранення, контузії, каліцтва або захворювання, пов`язаних із перебуванням у таких державах.
3. Мотивував позовну заяву такими обставинами :
3.1. З 1 лютого 1985 року до 1 серпня 1986 року він брав участь у бойових діях під час виконання інтернаціонального обов`язку у Демократичній Республіці Афганістан, де у квітні 1986 року отримав поранення.
3.2. 12 грудня 1995 року виконавчий комітет Придніпровської районної ради народних депутатів м. Черкаси прийняв рішення № 563 "Про заселення вільних квартир та квартир поточного звільнення", відповідно до якого на підставі подання житлової комісії при комітеті ветеранів війни в Афганістані про надання вільних квартир позивачу надали трикімнатну квартиру АДРЕСА_1 на сім`ю з чотирьох осіб у складі позивача, ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 .
3.3. 12 червня 2018 року Центральна військово-лікарська комісія зі встановлення причинного зв`язку захворювань, поранень, контузій, травм, каліцтв Міністерства оборони України провела засідання, згідно з витягом із протоколу № 1656 про яке захворювання позивача пов`язані з виконанням обов`язків військової служби під час перебування у країнах, де велись бойові дії.
3.4. 6 червня 2018 року медико-соціальна експертна комісія (далі - МСЕК) склала довідку серії 12 ААБ № 124207 до акта огляду МСЕК, згідно з яким позивачеві встановили ІІ групу інвалідності безтерміново, а 25 червня 2018 року він отримав посвідчення ветерана війни (інваліда війни) серії НОМЕР_1 .
3.5. 28 серпня 2018 року Черкаська міська рада прийняла рішення № 726, відповідно до якого з 28 серпня 2018 року позивача як інваліда війни ІІ групи з сім`єю у складі позивача, його дружини ( ОСОБА_5 ) та доньки від другого шлюбу ( ОСОБА_6 ) зарахували на квартирний облік за місцем проживання та включили до списку позачерговиків за № 113. Це підтверджує довідка Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради від 4 вересня 2018 року № 59678-ЖК.
3.6. У листопаді 2018 року позивач звернувся до Комісії з письмовою заявою про призначення грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення як особі з інвалідністю ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав.
3.7. 5 грудня 2018 року в акті обстеження матеріально-побутових умов деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей і потребують поліпшення житлових умов, було зафіксовано, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 березня 2018 року № 214 "Питання забезпечення житлом деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей" (далі - постанова № 214) позивач потребує надання грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення.
3.8. 12 грудня 2018 року Комісія прийняла оскаржене рішення, згідно з яким відмовила позивачеві у призначенні грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення, оскільки він вже отримав раніше житло як особа, яка брала участь у бойових діях на території інших держав.
3.9. Позивач не отримував житло з підстав, передбачених пунктом 15 Порядку виплати грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей (далі - Порядок), затвердженого постановою № 214, а тому відмова відповідача є неправомірною.
(3) Короткий зміст рішення суду першої інстанції
4. 9 серпня 2019 року Соснівський районний суд м. Черкаси ухвалив рішення, згідно з яким задовольнив позовні вимоги. Мотивував рішення так :
4.1. Інвалідність ІІ групи позивачеві встановили лише 5 червня 2018 року.
4.2. Позивач не отримував житло та грошову компенсацію як член сім`ї особи, яка загинула (пропала безвісти), померла, й особа з інвалідністю І-ІІ групи із числа учасників бойових дій на території інших держав.
4.3. Позивач перебував на обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов. Рішення Черкаської міської ради від 28 серпня 2018 року № 726 про взяття позивача на квартирний облік за місцем проживання та включення до списку позачерговиків за № 113 не було скасоване. Тому Комісія не мала законних підстав відмовляти позивачу у виплаті грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення.
4.4. Скасування оскарженого рішення є підставою для повторного розгляду заяви позивача та прийняття відповідного рішення з урахуванням встановлених судом обставин і в межах компетенції Комісії.
(4) Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 31 жовтня 2019 року Черкаський апеляційний суд прийняв постанову, згідно з якою скасував рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 9 серпня 2019 року та відмовив у задоволенні позову. Мотивував постанову так :
5.1. За змістом підпункту 7 пункту 15 Порядку відмова у призначенні грошової компенсації за належне для отримання жиле приміщення можлива у будь-якому з двох випадків: 1) заявнику вже надавалось житло; 2) заявнику вже виплачувалась грошова допомога.
5.2. Оскільки позивач вже отримував житло раніше, Комісія обґрунтовано відмовила йому у наданні грошової компенсації за належне для отримання жиле приміщення.
(5) Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 29 листопада 2019 року позивач подав касаційну скаргу. Просить скасувати постанову Черкаського апеляційного суду від 31 жовтня 2019 року та залишити в силі рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 9 серпня 2019 року. Скаржиться на порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального права.
(5) Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
7. 1 квітня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивував так:
7.1. Необхідно відступити від висновку щодо адміністративної юрисдикції суду, сформульованого у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 червня 2019 року у справі № 135/617/17 за позовом фізичної особи до Управління праці та соціального захисту населення Ладижинської міської ради Вінницької області про визнання протиправними дій відповідача з відмови у виплаті грошової компенсації за належне для отримання житлове приміщення та зобов`язання відповідача виплатити таку компенсацію. Залишення рішення суду першої інстанції про задоволення позову без змін Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду мотивував тим, що позивач є особою з інвалідністю ІІ групи внаслідок захворювання, пов`язаного із захистом Батьківщини під час участі в антитерористичній операції, взятий на квартирний облік як інвалід війни, потребує поліпшення житлових умов з 10 квітня 2017 року, набув право на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення особам з інвалідністю І-ІІ груп з числа військовослужбовців, які брали участь в антитерористичній операції та потребують поліпшення житлових умов.
7.2. Справа № 712/5476/19 стосується реалізації позивачем права на отримання компенсації за житлове приміщення, а тому цей спір треба розглядати за правилами цивільного судочинства. Такий підхід підтверджують висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 13 березня 2019 року у справах № 688/2940/16-ц та № 695/500/17, від 18 квітня 2018 року у справі № 806/104/16, від 20 червня 2018 року у справі № 200/18858/16-ц, від 3 жовтня 2018 року у справах № 369/1228/17-ц та № 757/37024/15-а, від 7 листопада 2018 року у справі № 358/460/16-ц, від 3 квітня 2019 року у справі № 826/11308/18, від 3 липня 2019 року у справі № 554/8023/15-ц, від 11 березня 2020 року у справі № 360/148/19, а також висновки Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, сформульовані у постанові від 2 квітня 2019 року у справі № 826/20130/15.
7.3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 10 червня 2019 року в справі № 135/617/17 не ініціював питання про відступ від висновків Великої Палати Верховного Суду щодо юрисдикції суду, викладених у постановах від 13 березня 2019 року у справах № 688/2940/16-ц та № 695/500/17, від 18 квітня 2018 року у справі № 806/104/16, від 20 червня 2018 року у справі № 200/18858/16-ц, від 3 жовтня 2018 року у справі № 757/37024/15-а, від 7 листопада 2018 року у справі № 358/460/16-ц, від 3 квітня 2019 року у справі № 826/11308/18 та від 3 липня 2019 року у справі № 554/8023/15-ц.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
8. Позивач мотивував касаційну скаргу так :
8.1. Суд апеляційної інстанції неправильно застосував підпункт 7 пункту 15 Порядку, який передбачає два випадки, коли заявнику можна відмовити у наданні грошової компенсації за належне для отримання жиле приміщення, а саме, коли: 1) заявник вже отримував житло саме як член сім`ї особи, яка загинула (пропала безвісти), померла, та особа з інвалідністю І-ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав; 2) заявник вже отримував грошову компенсацію саме як член сім`ї особи, яка загинула (пропала безвісти), померла, та особа з інвалідністю І-ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав.
8.2. Позивач ніколи не отримував житло та грошову компенсацію за належне для отримання жиле приміщення як член сім`ї особи, яка загинула (пропала безвісти), померла, та особа з інвалідністю І-ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав. Тобто, жодний з двох вказаних вище випадків не є застосовним до позивача.
8.3. Комісія відмовила позивачеві у наданні грошової компенсації з підстави, що не передбачена пунктом 15 Порядку. Тому рішення суду першої інстанції про задоволення позову є законним та обґрунтованим.
8.4. Те, що позивач приватизував квартиру на підставі рішення виконавчого комітету Придніпровської районної ради народних депутатів м. Черкаси від 19 квітня 1995 року № 163, не могло бути підставою для відмови у наданні грошової компенсації за належне для отримання жиле приміщення, оскільки вказану квартиру позивач отримав не як особа з інвалідністю внаслідок війни з числа учасників бойових дій на території інших держав, які стали особами з інвалідністю внаслідок поранення, контузії, каліцтва або захворювання, пов`язаних з перебуванням у цих державах (пункт 7 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту").
8.5. Суд апеляційної інстанції не врахував, що "статус інваліда війни ІІ групи позивач набув лише у 2013 році", а рішення Черкаської міської ради від 28 серпня 2018 року № 726 про зарахування позивача на квартирний облік і включення до списку осіб, які користуються правом позачергового одержання жилих приміщень,є чинним. Вказане підтверджує неможливість прийняття оскарженого рішення.
(2) Позиції інших учасників справи
9. Інші учасники справи відзиви на касаційну скаргу суду не надали.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
(1.1) Щодо юрисдикції суду
10. Суд касаційної інстанції має вирішити, за правилами якого судочинства - цивільного чи адміністративного - слід вирішувати цей спір. Суди обох інстанцій вирішили його за правилами цивільного судочинства. Проте Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір з таким предметом належить до юрисдикції адміністративного суду.
11. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
12. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України)).
13. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів в будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, у яких, зазвичай, хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
14. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)).
15. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).
16. Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
17. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг(пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
18. Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
19. Стосовно терміну "владні управлінські функції", то зміст поняття "владні" полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а "управлінські функції" - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. Зогляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24-25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 2 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункти 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16-17), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 21)).
20. Тому помилковим є застосування приписів статті 19 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень. Для вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення складу учасників справи. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.
21. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Тоді як приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.
22. Суди першої й апеляційної інстанцій встановили такі обставини:
22.1. З 1 лютого 1985 року до 1 серпня 1986 року позивач перебував у діючій армії та брав участь у бойових діях під час виконання інтернаціонального обов`язку в Демократичній Республіці Афганістан. Там у квітні 1986 року він отримав поранення та йому було встановлено ІІІ групу інвалідності.
22.2. 12 грудня 1995 року виконавчий комітет Придніпровської районної ради народних депутатів м. Черкаси прийняв рішення № 563 "Про заселення вільних квартир та квартир поточного звільнення". Відповідно до цього рішення на підставі подання житлової комісії при комітеті ветеранів війни в Афганістані про надання вільних квартир позивачу надали трикімнатну квартиру АДРЕСА_1 на сім`ю з чотирьох осіб у складі позивача, ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 . Вказану квартиру вони надалі приватизували.
22.3. 23 квітня 2011 року позивач відповідно до договору дарування подарував належну йому ј частину зазначеної квартири в рівних частках синам - ОСОБА_4 і ОСОБА_3
22.4. ІНФОРМАЦІЯ_1 у позивача та ОСОБА_5 народилася донька ОСОБА_6, що підтверджує свідоцтво про народження від 17 жовтня 2018 року серії НОМЕР_2 .
22.5. 29 листопада 2016 року позивач зареєстрував шлюб із ОСОБА_5, що підтверджує свідоцтво про шлюб серії НОМЕР_3 .
22.6. 5 червня 2018 року Обласна МСЕК № 1 м. Черкаси встановила позивачеві ІІ групу інвалідності безтерміново (причина інвалідності - поранення, отримане при виконанні інтернаціонального обов`язку).
22.7. 28 серпня 2018 року Черкаська міська рада прийняла рішення № 726, згідно з яким включила позивача до списку позачерговиків-осіб з інвалідністю внаслідок війни. Разом із донькою та дружиною ( ОСОБА_5 ) позивач перебуває на квартирному обліку за місцем проживання.
22.8. 5 грудня 2018 року складений акт обстеження матеріально-побутових умов деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей та потребують поліпшення житлових умов, згідно з яким позивач, його дружина ( ОСОБА_5 ) і донька ( ОСОБА_6 ) проживають у двокімнатній квартирі з житловою площею 28 кв. м, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 . Власником цієї квартири є ОСОБА_7 . У вказаному акті також зазначено, що відповідно до постанови № 214 позивач потребує надання грошової компенсації за належне для отримання жиле приміщення.
22.9. 12 грудня 2018 року Комісія прийняла рішення № 41, згідно з яким відмовила позивачу у призначенні грошової компенсації за належне для отримання жиле приміщення на підставі підпункту 7 пункту 15 Порядку через те, що позивач вже отримав житло як особа, яка брала участь у бойових діях на території інших держав.
23. До осіб з інвалідністю внаслідок війни належать особи з інвалідністю з числа учасників бойових дій на території інших держав, які стали особами з інвалідністю внаслідок поранення, контузії, каліцтва або захворювання, пов`язаних із перебуванням у цих державах (пункт 7 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту").
24. Особам з інвалідністю внаслідок війни та прирівняним до них особам надається пільга у вигляді позачергового забезпечення житлом осіб, які потребують поліпшення житлових умов, у тому числі за рахунок жилої площі, що передається міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, підприємствами та організаціями у розпорядження місцевих рад та державних адміністрацій. Особи, зазначені в цій статті, забезпечуються жилою площею протягом двох років з дня взяття на квартирний облік, а особи з інвалідністю I групи з числа учасників бойових дій на території інших країн - протягом року (пункт 18 частини першої статті 13 зазначеного Закону).
25. За змістом частини першої статті 9 Житлового кодексу Української РСР громадяни мають право на одержання за їх бажанням грошової компенсації за належне їм для отримання жиле приміщення для категорій громадян, визначених законом. А згідно зі статтею 48-1 вказаного кодексу порядок та розмір надання громадянам грошової компенсації за належні їм для отримання жилі приміщення визначаються Кабінетом Міністрів України.
26. Умови та механізм виплати грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для деяких категорій осіб, які брали участь у бойових діях на території інших держав, а також членів їх сімей регулює Порядок. Право на таку виплату зумовлене наявністю у відповідних осіб спеціального статусу.Так, відповідно до пункту 3 Порядку (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)право на отримання грошової компенсації мають особи з інвалідністю I-II групи, визначені пунктом 7 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", інвалідність яких настала внаслідок поранення, контузії, каліцтва або захворювання, пов`язаних з перебуванням в інших державах, які перебувають на квартирному обліку.