Постанова суду № 826/10005/18 від 29.10.2020 про визнання протиправним та скасування рішення

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 826/10005/18

адміністративне провадження № К/9901/11540/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2018 року (суддя Келеберда В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року (судді: Собків Я.М., Ісаєнко Ю.А., Файдюк В.В.) у справі

за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_2, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_4, ОСОБА_12 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

ОСОБА_1 , ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_2, ОСОБА_8, ОСОБА_3, ОСОБА_9 , ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_4, ОСОБА_12, ОСОБА_13 (далі - позивачі) звернулись до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), в якому просили визнати незаконною (такою, що не відповідає актам вищої юридичної сили) та скасувати постанову НКРЕКП №1513 від 28 грудня 2017 року "Про затвердження прогнозованої оптової ринкової ціни на 2018 рік".

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що проєкт постанови оприлюднений лише 28 грудня 2017 року, тобто в день її прийняття. До цього часу наявним було лише обґрунтування проєкту постанови, що позбавляло зацікавлених осіб можливості ознайомитись з розміром прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії, яку планувалося встановити на 2018 рік. Такі дії відповідача, на думку позивачів, є прямим порушенням норм закону, оскільки постановою встановлюються нові підвищені ціни (тарифи) на електричну енергетику, а отже, така постанова мала обов`язково опубліковуватись на офіційному веб-сайті НКРЕКП у встановленому порядку для того, щоб всі заінтересовані особи мали змогу висловлення своїх зауважень.

Також, позивачі вказали, що прийнята відповідачем постанова не відповідає Порядку формування прогнозованої оптової ціни електричної енергії, затвердженому 03 березня 2016 року постановою НКРЕКП від №289, яку зареєстровано в Міністерстві юстиції України 23 березня 2016 року за №428/28558 та прийнята з порушенням строку, який передбачено зазначеним Порядком для затвердження та оприлюднення постанови.

Крім того, на думку позивачів, ціна вугілля з індексом API2, що використовується при формуванні прогнозованої оптової ринкової ціни (далі - ОРЦ), має братись з першоджерел, тобто від міжнародних агенцій, а не від українського підприємства ДП "Держвуглепостач".

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції щодо наявності поважних причин, за яких винесене на розгляд засідання НКРЕКП 23 листопада 2017 року питання про затвердження прогнозованої оптової ціни на 2018 рік не було розглянуто і не могло бути розглянуто до відновлення правомочності НКРЕКП. В порушення статті 14 Закону про НКРЕКП проєкт рішення про затвердження прогнозованої оптової ринкової ціни електричної енергії на 2018 рік не був оприлюднений не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання, проте таке порушення не пов`язане з діями чи бездіяльністю відповідача, оскільки причини за яких допущене порушення є об`єктивними і такими, що знаходяться за межами контролю НКРЕКП з огляду на те, що показники, які беруть участь у формуванні прогнозованої ОРЦ, були отримані відповідачем лише 27 грудня 2017 року. Аналогічно суд першої інстанції дав оцінку порушенням НКРЕКП пункту 5.1 Порядку щодо недоведення до відома енергопостачальників та оптового постачальника електричної енергії прогнозованої оптової ринкової ціни на розрахунковий рік (поквартально) не пізніше ніж за 10 днів до початку планового періоду: у відведений строк (за 10 днів до початку планового періоду, тобто не пізніше 21 жовтня 2017 року), оскільки НКРЕКП була неправомочна приймати рішення: не мала у своєму розпорядженні необхідних показників, що беруть участь у формування прогнозованої ОРЦ, тобто - причини за яких допущене порушення є об`єктивними і такими, що знаходяться за межами контролю НКРЕКП. Крім того, суди зазначили, що позивачами не доведено, що використана НКРЕКП інформація щодо динаміки ринку енергетичного вугілля, у тому числі індекси АРІ2 на умовах CIF в основних портах Західної Європи Амстердам - Роттердам - Антверпен, відрізняється від інформації ДП "Держвуглепостач".

Також рішення судів мотивовано тим, що оскаржувана постанова від 28 грудня 2017 року №1513 є актом ненормативного характеру та породжує права і обов`язки тільки у тих суб`єктів, яким адресована, а саме - ліцензіатам, що здійснюють господарську діяльність з постачання електричної енергії на закріпленій території (п. 2 Постанови). Врахувавши висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду, суди дійшли висновку, що право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується (постанова ВСУ від 11 листопада 2015 року №21-2926а15). Постанова від 28 грудня 2017 року №1513 безпосередньо позивачів не стосується.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

У касаційній скарзі позивач вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Позивачі вказують на те, що судом першої інстанції проігноровано, а судом апеляційної інстанції не виправлено те, що предметом оскарження є нормативно-правовий акт з підстав його невідповідності акту вищої юридичної сили, що виключає розгляд цієї справи в порядку спрощеного провадження. Суд першої інстанції, розглянувши справу в порядку спрощеного провадження, відмовив позивачам у доступі до правосуддя через надмірний формалізм, і тим самим порушив статтю 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Рим, 1950).

Скаржники стверджують, що невірний висновок суду щодо оскаржуваної постанови позбавив їх права на подачу відповіді на відзив відповідно до статті 163 КАС України, а також проведення підготовчого засідання відповідно до статті 180 КАС України, в ході якого можна було б з`ясувати ті обставини, які входять до предмету доказування, вирішити питання про надання сторонами чи витребування додаткових доказів.

На переконання скаржників, суд апеляційної інстанції з порушенням вимог частин другої, четвертої статті 308 КАС України помилково, окремо не вирішивши питання приєднання і дослідження доказів у суді апеляційної інстанції, які не могли бути приєднані до матеріалів справи саме із вини суду першої інстанції, і були приєднані із відповідним обґрунтуванням до апеляційної скарги в порядку частини четвертої статті 296 КАС України - не виправив вказані помилки.

Позиція інших учасників справи.

Від відповідача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу позивачів, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги позивачів та залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Рух касаційної скарги.

Ухвалою Верховного Суду від 25 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року.

Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, визначено колегію суддів для розгляду цих касаційних скарг у наступному складі: суддя - доповідач - Стародуб О.П., судді: Анцупова Т.О., Кравчук В.М.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 28 січня 2020 року № 167/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл на підставі службової записки судді-доповідача Стародуба О.П. від 28 січня 2020 року №230/0/64-20 щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судових справ у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року №13), які входять до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ.

Ухвалою Верховного Суду від 02 червня 2020 року задоволено заяви суддів Стародуба О.П., Єзерова А.А., Кравчука В.М. про самовідвід.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02 червня 2020 року № 908/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку з постановленням ухвали Верховного Суду від 02 червня 2020 року про відведення суддів Стародуба О.П., Єзерова А.А., Кравчука В.М.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: суддя - доповідач Загороднюк А. Г., судді: Єресько Л. О., Соколов В. М.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 28 жовтня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

28 грудня 2017 року на засіданні Національної комісії, що здійснює Державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову №1513 "Про затвердження прогнозованої оптової ринкової ціни на 2018 рік", якою постановлено:

1. Затвердити на 2018 рік прогнозовану оптову ринкову ціну електричної енергії на рівні 1 561,99 грн за 1 МВтЧгод (без ПДВ) з розбивкою на квартали: І квартал - 1 495,46 грн. за 1 МВтЧгод (без ПДВ); II квартал - 1 586,69 грн за 1 МВтЧгод (без ПДВ); ІІІ квартал - 1 586,69 грн за 1 МВтЧгод (без ПДВ); IV квартал - 1 586,69 грн за 1 МВтЧгод (без ПДВ).

2. Ліцензіатам, що здійснюють господарську діяльність з постачання електричної енергії на закріпленій території, застосовувати цю прогнозовану оптову ринкову ціну при розрахунку роздрібних цін на електричну енергію згідно з Ліцензійними умовами провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії, затвердженими постановою НКРЕКП від 13 квітня 2017 року №504.

3. Ця постанова набирає чинності з 01 січня 2018 року.

Позивачі звертали увагу, що оскільки оскаржуваною постановою встановлюються нові підвищені ціни (тарифи) на електричну енергетику, її необхідно обов`язково опубліковувати на офіційному веб-сайті НКРЕКП у встановленому порядку для того, щоб всі заінтересовані особи мали змогу висловлення своїх зауважень, проте проєкт постанови оприлюднений лише 28 грудня 2017 року, тобто в день її прийняття.

Крім того, на думку позивачів, оскаржувана постанова відповідачем була прийнята з порушенням строку, а ціна вугілля з індексом API2, що використовується при формуванні прогнозованої оптової ринкової ціни, має братись з першоджерел, а не від українського підприємства ДП "Держвуглепостач".

Наявність вищевказаних, на думку позивачів, порушень стало підставою для звернення з цим адміністративним позовом до суду.

Релевантні джерела права та акти їх застосування.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 11 Закону України "Про електроенергетику", органом державного регулювання діяльності в електроенергетиці є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, регулює діяльність суб`єктів природних монополій у сфері електроенергетики та господарюючих суб`єктів, які діють на суміжних ринках, а також виконує інші функції відповідно до законодавства.

При цьому, відповідно до абзацу 5 частини першої статті 12 Закону України "Про електроенергетику", основними завданнями національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є, зокрема, участь у формуванні та забезпеченні реалізації єдиної державної політики щодо розвитку та функціонування оптового ринку електроенергії України; забезпечення проведення цінової та тарифної політики в електроенергетиці в межах повноважень, визначених законодавством.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України "Про природні монополії", державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону, з особливостями, встановленими законом.

Статтею 11 Закону України "Про природні монополії" передбачено, що національні комісії регулювання природних монополій (далі - комісії) є державними колегіальними органами, які утворюються та ліквідуються Президентом України.

Відповідно до частин першої, п`ятої, шостої статті 17 Закону України "Про електроенергетику", формування оптових тарифів на електричну енергію здійснюється на оптовому ринку електричної енергії України згідно з договором.

Тарифи на централізоване диспетчерське (оперативно-технологічне) управління, на передачу і розподіл електричної енергії регулюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Тарифи на постачання електричної енергії енергопостачальником, що здійснює господарську діяльність з постачання електричної енергії на закріпленій території, регулюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року №1540-VIII (далі за текстом - Закон №1540-VIII), Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Статтею 3 Закону №1540-VIII закріплено наступне:

1. Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

2. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

3. Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

Відповідно до положень частини шостої статті 14 Закону №1540-VIII (у редакції, що діяла на час розгляду справи) рішення Регулятора не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України. Відсутність державної реєстрації рішень Регулятора не є підставою для відмови суду у прийнятті заяви про їх оскарження.

Регулятор веде реєстр всіх прийнятих рішень та забезпечує вільний доступ до них на своєму офіційному веб-сайті у затвердженому ним порядку.

................

Перейти до повного тексту