ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №819/1976/17
адміністративне провадження №К/9901/61181/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2018 року (колегія у складі суддів Судової-Хомюк Н.М., Довгополова О.М., Шинкар Т.І.)
у справі №819/1976/17
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області
про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. 20.11.2017 до Тернопільського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області.
2. Позивач просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність службових осіб Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області щодо невиконання рішення Тернопільського окружного адміністративного суду у справі № 819/825/17 від 06.07.2017 в частині повторного розгляду у встановленні законодавством України строки клопотання ОСОБА_1 від 12.04.2016 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2,000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території с. Возилів Бучацького району Тернопільської області.;
- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 04.07.2017 Ч- 5535/0-2003/6-17 "Щодо розгляду клопотання про прийняття наказу";
- визнати протиправним та скасувати Наказ виконуючого обов`язки начальника Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Мартинюка В.А. "Про включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення" від 29.09.2017 № 225 в частині включення до переліку ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу їх права оренди на земельних торгах, земельної ділянки кадастровий номер 6121281400:01:001:0708 загальною площею 43.8996 га згідно Додатку №1.
- визнати протиправним та скасувати п. 7 Наказу виконуючого обов`язки начальника Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області Мартинюка В.А. від 02.10.2017 № 268 "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та нормативної грошової одиниці" про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення ( відновлення) меж земельної ділянки в натурі ( місцевості) сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу їх права оренди на земельних торгах, площею 43.8996 га кадастровий номер 6121281400:01:001:0708, яка розташована за межами населеного пункту на території Возилівської сільської ради Бучацького району Тернопільської області із цільовим призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та технічної документації по нормативній грошовій оцінці земельної ділянки.
3. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 29.12.2017 позов задоволено частково:
- визнано протиправною бездіяльність службових осіб Головного управління Держгеокадастру в Тернопільській області щодо невиконання рішення Тернопільського окружного адміністративного суду у справі № 819/825/17 від 06.07.2017 в частині повторного розгляду у встановлені законодавством України строки клопотання ОСОБА_1 від 12.04.2017 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2,000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території с. Возилів, Бучацького району, Тернопільської області.
- визнано протиправним та частково скасовано наказ виконуючого обов`язки начальника Головного управління Держгеокадастру в Тернопільській області Мартинюка В.А. "Про включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення" від 27.09.2017 № 255 в частині включення до переліку ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу їх права оренди на земельних торгах, 2,000 га, що передаються в безоплатну приватну власність ОСОБА_1 виключивши даний розмір із земельної ділянки кадастровий номер 6121281400:01:001:0708, яка розташована за межами населеного пункту на території Возилівської сільської ради, Бучацького району, Тернопільської області;
- визнано протиправним та частково скасовано п. 7 наказу виконуючого обов`язки начальника Головного управління Держгеокадастру в Тернопільській області Мартинюка В.А. від 02.10.2017 року № 268 "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та нормативної грошової оцінки" в частині ділянки 2,000 га, що передаються в безоплатну приватну власність ОСОБА_1 виключивши даний розмір із земельної ділянки кадастровий номер 6121281400:01:001:0708, яка розташована за межами населеного пункту на території Возилівської сільської ради, Бучацького району, Тернопільської області.
4. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08.08.2018 скасовано постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 29.12.2017 та прийнято нову, якою в задоволенні позову відмовлено повністю.
5. 07.09.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 . Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. 18.09.2018 відкрито касаційне провадження.
7. 19.10.2018 від Головного управління Держгеокадастру в Тернопільській області надійшов відзив на касаційну скаргу.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Клопотанням від 12.04.2017 ОСОБА_1 звертався до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,000 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, що розташована на території с. Возилів Бучацького району Тернопільської області за межами населеного пункту.
9. Листом від 25.04.2017 18-19-0.52-3899/2-17 "Про надання пропозицій щодо прийняття наказу" Держгеокадастр надіслав клопотання до Золотопотіцької селищної ради Бучацького району Тернопільської області для висловлення позиції щодо можливості надання дозволу на розроблення ОСОБА_1 документації із землеустрою, з метою подальшої передачі у власність земельної ділянки за згаданим цільовим призначенням.
10. 05.05.2017 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області надійшла відповідь від 26.04.2017 № 292 від Золотопотіцької селищної ради, у якій висловлено заперечення щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
11. У зв`язку з цим, Держгеокадастр листом від 11.05.2017 № Ч-3588/0-1157/6-17 відмовив ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою до узгодження даного питання із Золотопотіцькою селищною радою.
12. Відмову від 11.05.2017 ОСОБА_1 оскаржував в судовому порядку. Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 06.07.2017 у справі № 819/825/17, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017, визнано протиправною та скасовано зазначену відмову.
13. 31.05.2017 ОСОБА_1 знову звернувся із аналогічним клопотанням до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, яке листом від 04.07.2017 № Ч-5535/0-2003/6-17 відмовило у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, але уже з інших причин, а саме дана земельна ділянка не входить у перелік земельних ділянок оприлюднених Головним управлінням на офіційному веб-сайті, які можуть бути передані у власність громадянам.
14. 27.09.2017 наказом Головного управління Держгеокадастру в Тернопільській області №255 включено до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу їх права оренди на земельних торгах, зокрема, земельну ділянку за кадастровим номером 6121281400:01:001:0708 загальною площею 43.8996 га.
15. Наказом від 02.10.2017 № 268 "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та нормативної грошової оцінки" п.7 надано дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу права оренди на неї на земельних торгах, площею 43.8996 га кадастровий номер 6121281400:01:001:0708, яка розташована за межами населеного пункту на території с. Возилів Бучацького району Тернопільської області із цільовим призначенням для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та технічної документації по нормативній грошовій оцінці земельної ділянки.
16. На виконання судового рішення у справі №819/825/17, Головне управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області листом від 28.11.2017 № 31-19-0.91-8457/2-17 повторно розглянуло клопотання позивача та повідомило про невідповідність місця розташування земельної ділянки запропонованому переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які можуть бути передані у власність громадянам у IV кварталі 2017 року на території Тернопільської області.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
17. Позивач вимоги обґрунтовував тим, що Держгеокадастр безпідставно не надав дозвіл на розробку проекту землеустрою з підстав включення земельної ділянки до переліку ділянок для подальшого продажу їх права оренди на земельних торгах, оскільки позивач до цього двічі звертався за наданням відповідного дозволу.
Дозвіл не було надано протиправно, що підтверджено судовим рішенням. Однак відповідач рішення суду не виконав, натомість вистав земельну ділянку на торги, що є порушенням права позивача на отримання земельної ділянки у власність.
Крім того, відмову у наданні дозволу від 04.07.2017 обґрунтовано посиланням на постанову КМУ № 413 від 07.06.2017, якою затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, що не відповідає ст. 118 ЗК України.
18. Відповідач проти позову заперечував. Головне управління як розпорядник земель сільськогосподарського призначення державної власності є організатором земельних торгів та наділений повноваженнями визначати перелік земельних ділянок державної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги. З огляду на це, підстави для скасування наказу від 27.09.2017 № 225 відсутні.
19. ЗК України передбачено заборону відчуження земельних ділянок, включених до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги. Водночас, виготовлення, погодження та затвердження в установленому законодавством порядку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки забезпечує саме організатор земельних торгів, яким у спірних відносинах є Головне управління, що здійснює реалізацію права державної власності на спірну земельну ділянку. Отже, включення спірної земельної ділянки до Переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону, виключає можливість відчуження цієї земельної ділянки її розпорядником (відповідачем) до завершення торгів. Зважаючи на це, відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою у зв`язку із невідповідністю місця розташування спірної земельної ділянки вимогам Земельного кодексу України є правомірною, а наказ від 02.10.2017 №268 законним.
20. Постановою КМУ №413 від 07.06.2017 встановлено обов`язок Держгеокадастру формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області та зобов`язано надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам АТО. Таким чином, постанова Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413, якою затверджено вищевказану Стратегію є обов`язковою до виконання, а відмова від 04.07.2017, з посиланням на неї є законною.
IV. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
21. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки судовим рішення у справі № 819/825/17 зобов`язано повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 не було виконано відповідачем, то позов в частині вимоги про визнання протиправною бездіяльності Головного управління Держгеокадастру в Тернопільській області слід задовольнити.
Так як ОСОБА_1 звернувся із клопотаннями ще 12.04.2017 та 31.05.2017, тобто до прийняття наказів № 255 від 27.09.2017 та № 268 від 02.10.2017, та враховуючи те, що відповідачем безпідставно було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, позивач мав підстави для отримання на безоплатній основі у власність земельної ділянки кадастровий номер 6121281400:01:001:0708.
22. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежних висновків.
23. Стаття 134, 136 ЗК України не передбачає заборон щодо включення земельних ділянок до Переліку ділянок сільськогосподарського призначення, які виставляються на земельні торги під час надходження від громадянина клопотання про надання дозволу щодо відведення земельної ділянки у власність. Стаття 136 ЗК України лише містить заборону вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення. Тому наказ "Про включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення" від 27.09.2017 № 255 є законним, адже відповідач є організатором земельних торгів та наділений повноваженнями визначати перелік земельних ділянок державної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги.
24. На виконання Постанови КМУ №413 від 07.06.2017 наказом від 22.06.2017 №190 затверджено Перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які пропонуються для передачі у власність громадянам, в межах норм безоплатної приватизації у III кварталі 2017 року на території Тернопільської області.
25. Таким чином, відмова у надані дозволу з підстав не відповідності місця розташування земельної ділянки, щодо якої звернувся позивач, вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, є правомірною, оскільки, спірна ділянка відповідно до постанови КМУ від 07.06.2017 №413 та наказу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 22.06.2017 № 190 не входить до переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам у III кварталі 2017 року на території Тернопільської області. Отже, скасування п. 7 наказу від 02.10.2017 № 268 "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та нормативної грошової оцінки" є безпідставним.
26. Висновки суду першої інстанції про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо невиконання судового рішення у справі № 819/825/17 є помилковими, оскільки задоволення вказаної вимоги є наслідком встановлення судового контролю в порядку статті 382 КАС України та подання відповідної заяви в порядку статті 383 КАС України.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
27. У касаційній скарзі скаржник посилається на такі порушення судом норм матеріального та процесуального права:
А) ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від ст.118 ЗК України;
Б) судом апеляційної інстанції не враховано, що позивач двічі звертався до відповідача з клопотаннями не купити права на земельну ділянку, а звертався з метою отримання земельної ділянки у порядку безоплатного отримання в межах норм, ще до включення спірної земельної ділянки до відповідного Переліку. Початком перебігу строку передачі земельної ділянки у власність є подання відповідної заяви. В такому випадку відповідно до ч. 3 ст. 134 ЗК України торги не проводяться. Отже, наказ "Про включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення" є незаконним;
В) виставлення земельної ділянки на торги унеможливить захист законного інтересу позивача, оскільки відповідно до частини статті 136 ЗК України, земельні ділянки, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.