ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №1140/3180/18
адміністративне провадження №К/9901/34802/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Калашнікової О.В., Соколова В.М.,
розглянув у спрощеному позовному провадженні без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 1140/3180/18
за позовом ОСОБА_1 до міського голови Райковича Андрія Павловича, виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького та міської ради міста Кропивницького про визнання протиправними та скасування рішення, розпорядження, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, визнання протиправними дії та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою міської ради міста Кропивницького
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року, постановлене Сагуном А.В.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Сафронової С.В., суддів Мельника В.В., Чепурнова Д.В.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У листопаді 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовною заявою до міського голови Райковича Андрія Павловича, виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького та міської ради міста Кропивницького, у якій просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення міської ради міста Кропивницького № 1930 від 06 листопада 2018 року "Про звільнення ОСОБА_1 ";
1.2. визнати протиправним та скасувати розпорядження міського голови міста Кропивницького Райковича А.П. щодо розподілу функціональних повноважень № 132 від 22 жовтня 2018 року;
1.3. поновити з 06 листопада 2018 року ОСОБА_1 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (міської ради міста Кропивницького);
1.4. стягнути з виконавчого комітету Міської ради міста Кропивницького за рахунок коштів місцевого бюджету - міського бюджету м. Кропивницький на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з розрахунку 2141,83 грн за кожен день вимушеного прогулу за період з 06 листопада 2018 року по день прийняття рішення суду по суті заявлених позовних вимог;
1.5. визнати протиправними дії міського голови міста Кропивницького Райковича Андрія Павловича щодо подання на розгляд міської ради міста Кропивницького всупереч Регламенту Кіровоградської міської ради - міської ради міста Кропивницького сьомого скликання, Конституції України, Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Кодексу законів про працю України та проекту рішення 06 листопада 2018 року "Про звільнення ОСОБА_1 ";
1.6. зобов`язати міського голову міста Кропивницького Райковича Андрія Павловича утриматись від порушень трудових прав заступника міського голови ОСОБА_1 щодо здійснення ним посадових обов`язків заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради;
1.7. допустити до негайного виконання судове рішення в частині поновлення з 06 листопада 2018 року ОСОБА_1 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (міської ради міста Кропивницького) та в частині стягнення з виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького за рахунок коштів місцевого бюджету - міського бюджету м. Кропивницький на користь ОСОБА_1 суми середньомісячної заробітної плати за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць у розмірі 44978 грн 51 коп.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що перебуваючи у відпустці з 17 жовтня 2018 року, він захворів, про що повідомив колег та заступника міського голови Мосіна О.В., на якого було покладено обов`язки міського голови міста Кропивницького в цей період. Після виходу на роботу 12 листопада 2018 року, відділ кадрової роботи повідомив про те, що рішенням міської ради міста Кропивницького № 1930 від 06 листопада 2018 року його звільнено із займаної посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів влади. Того ж дня йому видано трудову книжку, до якої внесений запис № 46 від 06 листопада 2018 року про звільнення за порушення Присяги посадової особи місцевого самоврядування. Позивач вважає своє звільнення незаконним, оскільки в цей період, як він зазначає, перебував на лікарняному.
2.1. Позивач указував, що за час перебування на посаді до нього не було зауважень щодо невиконання або неналежного виконання ним посадових обов`язків, до дисциплінарної відповідальності він не притягувався, пропозицій щодо надання усних чи письмових пояснень не отримував. Наголошував, що при прийнятті рішення про звільнення позивача відповідачами було порушено його право на участь у процесі прийняття рішення, надання пояснень, заперечень. Зауважує, що ретельна службова перевірка щодо порушення ним Присяги відповідачами не проводилась, а відтак у передбаченому чинним законодавством порядку порушення Присяги в його діях не встановлено.
2.2. Крім того, позивач підкреслив, що ні міський голова, ні апарат міської ради не повідомляли його про наміри розгляду питання про звільнення позивача на засіданні ради 06 листопада 2018 року. На сайті Кіровоградської міської ради міста Кропивницького також проект цього рішення не був оприлюднений, в порядок денний засідання міської ради 06 листопада 2018 року це питання в установленому порядку не включено.
2.3. На думку позивача, при безпосередньому проведенні сесії міської ради міста Кропивницького 06 листопада 2018 року, міський голова Райкович А.П. допустив протиправні дії в частині порушення Регламенту Кіровоградської міської ради сьомого скликання, а саме: терміново без консультації з погоджувальною радою, без оприлюднення проекту рішення, без обговорення з депутатами, без погодження з постійними комісіями та юридичною службою, без повідомлення ОСОБА_1 і без участі останнього, усно подав до Порядку денного питання щодо його звільнення, чим порушив п.2 ст.42, п.8 ст. 26, п.4 ст.1, п.5 ст.15, п.п.1, 3 ст.20, п.1 ст.23, п.1 ст.46 Регламенту та трудові права позивача. Одночасно позивач указав, що розпорядженням міського голови міста Кропивницького Райковича А.П. № 132 від 22 жовтня 2018 року його неправомірно усунуто від виконання посадових обов`язків.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково:
3.1. визнано протиправним та скасовано рішення міської ради міста Кропивницького № 1930 від 06 листопада 2018 року "Про звільнення ОСОБА_1 ";
3.2. поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (міської ради міста Кропивницького) з 07 листопада 2018 року;
3.3. стягнуто з Виконавчого комітету Міської ради міста Кропивницького, за рахунок коштів місцевого бюджету - міського бюджету м. Кропивницький, на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 07 листопада 2018 року по 15 липня 2019 у розмірі 379 060,90 грн;
3.4. в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Цим же рішенням Кіровоградський окружний адміністративний суд звернув до негайного виконання: поновлення ОСОБА_1 з 07 листопада 2018 року на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (міської ради міста Кропивницького) та стягнення з виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького за рахунок коштів місцевого бюджету - міського бюджету м. Кропивницький на користь ОСОБА_1 суми середньомісячної заробітної плати за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць у розмірі 46 825,17 грн.
5. Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції прийшов до висновку, що міською радою міста Кропивницького при прийнятті рішення від 06.11.2018 №1930 "Про звільнення ОСОБА_1 " не дотримано вимоги частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме:
- при прийнятті оскаржуваного рішення про звільнення позивача за порушення присяги не досліджувались матеріали та акт службового розслідування та не зазначені у рішення як підстава для звільнення порушення встановленні службовим розслідуванням;
- дослідженими матеріалами службового розслідування не підтверджено висновків комісії службового розслідування, викладених в акті розслідування, щодо порушення позивачем законодавства України та неналежного виконання посадових обов`язків, які б свідчили про порушення позивачем Присяги;
- відповідачами порушені права позивача особисто надавати пояснення по суті звинувачень, заявляти клопотання чи зауваження, позбавлено права оскаржити прийняте за результатами розслідування рішення в адміністративному чи судовому порядку, бути присутнім при прийнятті рішення щодо його звільнення.
6. В іншій частині позовних вимог відмовлено через необґрунтованість та недоведеність порушених прав позивача.
7. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2019 року апеляційну скаргу міської ради міста Кропивницького залишено без задоволення. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року залишено без змін, змінивши лише в частині мотивування судом підстав для скасування рішення міської ради міста Кропивницького.
7.1. Суд апеляційної інстанції не погодився із висновками суду першої інстанції в частині підстав визнання оскаржуваного рішення міської ради міста Кропивницького протиправним.
7.2. Колегія суддів суду апеляційної інстанції наголосила, що міська рада виходячи зі своїх повноважень має право оцінити діяльність позивача на посаді заступника міського голови, та за результатом такої оцінки має право прийняти відповідне рішення, у тому числі і про звільнення з посади. Суд в свою чергу позбавлений права втручання в діяльність органів місцевого самоврядування, зокрема, що стосується внутрішньо організаційних питань які відносяться до виключної компетенції міської ради, і до таких питань на погляд судової колегії відноситься оцінка колегіальним органом допущених посадовою особою виконавчого органу міськради порушень його посадових обов`язків, суттєвості наслідків таких порушень для територіальної громади та вирішення доцільності звільнення посадової особи з посади заступника міського голови або залишення на цій посаді вказаної особи.
7.3. За таких обставин колегія суддів дійшла висновку про відсутність правових підстав покладення судом першої інстанції в основу рішення по цій справі обставин, з якими суд першої інстанції пов`язував протиправність оскаржуваного рішення, та вважала за необхідне виключити з мотивувальної частини рішення суду першої інстанції посилання на протиправність рішення міськради рішення саме з тих підстав, що "при прийнятті оскаржуваного рішення про звільнення позивача за порушення присяги не досліджувались матеріали та акт службового розслідування та не зазначені у рішення як підстава для звільнення порушення встановленні службовим розслідуванням; дослідженими матеріалами службового розслідування не підтверджено висновків комісії службового розслідування, викладених в акті розслідування, щодо порушення позивачем законодавства України та неналежного виконання посадових обов`язків, які б свідчили про порушення позивачем Присяги; порушення права позивача особисто надавати пояснення по суті звинувачень, заявляти клопотання чи зауваження, та оскаржити прийняте за результатами службового розслідування рішення в адміністративному чи судовому порядку".
7.4. Разом з тим, виходячи з того, що звільнення позивача у цій справі з займаної посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (міської ради міста Кропивницького) відбулося за порушення Присяги, судова колегія вважала, що міська ради використовуючи свої дискреційні повноваження не повинна була обмежуватися посиланням на норму закону, а зобов`язана була в оскаржуваному рішенні обґрунтувати підстави для звільнення позивача у такий спосіб, щоб рішення достатнім чином містило мотиви, на яких воно базується та відображало те, чим міськрада керувалася оцінюючи порушення позивачем посадових обов`язків заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради.
7.5. Приймаючи до уваги, що зміст оскаржуваного позивачем по цій справі рішення міської ради не відповідає наведеним у статті 2 КАС України критеріям його правомірності, оскільки прийнято з порушенням принципу "обґрунтованості" внаслідок прийняття невмотивованого рішення, та принципу участі особи у процесі прийняття рішення, то колегія суддів дійшла висновку, що це є достатньою підставою для скасування цього рішення з відповідними наслідками для звільненої особи.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
8. 13 грудня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга міської ради міста Кропивницького, у якій скаржник просить:
8.1. скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2019 року повністю;
8.2. скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року в частині визнання протиправним та скасування рішення міської ради міста Кропивницького № 1930 від 06 листопада 2018 року "Про звільнення ОСОБА_1 ", поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (міської ради міста Кропивницького), стягнення з виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького, за рахунок коштів місцевого бюджету - міського бюджету м. Кропивницький на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 07 листопада 2018 року по 15 липня 2019 року в розмірі 379 060,90 грн;
8.3. ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
9. В обґрунтування касаційної скарги скаржником зазначено, що Третій апеляційний адміністративний суд прийнявши постанову, якою апеляційну скаргу залишив без задоволення, а судове рішення суду першої інстанції без змін (пункт 1 частини першої статті 315 КАС України) та змінивши судове рішення в мотивувальній частині (пункт 2 частини першої статті 315 та частини четвертої статті 317 КАС України) використав своїх два окремих повноваження, які не можуть бути застосовані одночасно, оскільки вказане суперечить вимогам статей 315-317 КАС України, чим порушив норми процесуального права.
9.1. Скаржник указує, що судом апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваної постанови допущено порушення норм процесуального права, а тому з огляду на доводи, за якими суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції і погодився з обґрунтуванням апеляційної скарги, та його висновки за результатами розгляду апеляційної скарги, вважає що рішення судів попередніх інстанцій в оскаржуваних частинах підлягають скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позову повністю.
10. 13 грудня 2019 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Калашнікова О.В., Соколов В.М.
11. Ухвалою Верховного Суду від 19 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28 жовтня 2020 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
Позиція інших учасників справи
13. Від позивача та інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами фактичні обставини справи
14. ОСОБА_1 працював на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Кіровоградської міської ради з 24 грудня 2015 року, на яку його було призначено рішенням Кіровоградської міської ради № 33 від 24 грудня 2015 року, а 24 грудня 2015 року останнім прийнята Присяга посадової особи місцевого самоврядування.
15. Займаючи посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 здійснював свої повноваження, покладені на нього відповідно до розділу 5 Розподілу функціональних повноважень міського голови, секретаря міської ради, заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів, керуючого справами виконавчого комітету міської ради затвердженого розпорядженням міського голови № 144 від 17 грудня 2015 року, зі змінами внесеними згідно розпоряджень міського голови № 148 від 25 грудня 2015 року, №18 від 12 лютого 2018 року, які у зв`язку з перебуванням ОСОБА_1 у відпустці з 17 жовтня 2018 року тривалістю 20 календарних днів по 05 листопада 2018 року, розпорядженням міського голови міста Кропивницького № 375-к від 16 жовтня 2018 року на період відпустки ОСОБА_1 були покладені на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Мосіна О.В., з подальшим внесенням змін до розподілу функціональних повноважень розпорядженням міського голови міста Кропивницького Райковичем А.П. № 132 від 22 жовтня 2018 року.
16. На підставі заяви позивача, розпорядженням міського голови міста Кропивницького № 375-к від 16 жовтня 2018 року ОСОБА_1 надано частину щорічної основної відпустки за період роботи з 24 грудня 2017 року до 24 грудня 2018 року тривалістю 20 календарних днів з 17 жовтня 2018 року по 05 листопада 2018 року з виплатою матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати.
17. Цим розпорядженням також вирішено покласти на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Мосіна О.В. виконання обов`язків заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради на період відпустки ОСОБА_1 .
18. Розпорядження міського голови міста Кропивницького Райковича А.П. від 22 жовтня 2018 року № 132, на підставі статей 42, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" внесено зміни до розподілу повноважень міського голови, секретаря міської ради, заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами виконавчого комітету міської ради, затвердженого розпорядженням міського голови від 17 грудня 2015 року № 144 (зі змінами), а саме: об`єднано розділи 4 та 5 з подальшою зміною нумерації та викладено назву розділу 4 в наступній редакції: "Заступник міського голови питань діяльності виконавчих органів ради Мосін О.В. ". Розділ 6 вважати розділом 5.
19. Рішенням тринадцятої сесії сьомого скликання міської ради міста Кропивницького № 1930 від 06 листопада 2018 року, керуючись статтями 25, 42, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статтями 3, 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", враховуючи інформацію начальника відділу з питань запобігання і виявлення корупції та взаємодії з правоохоронними та контролюючими органами міської ради Шишка О.М., Міська рада міста Кропивницького вирішила звільнити ОСОБА_1 з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради за порушення Присяги посадової особи місцевого самоврядування (абзац другий частини першої статті 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування").
20. Згідно листа непрацездатності серії АДХ № 376023 ОСОБА_1 знаходився на лікарняному у комунальному некомерційному підприємстві "Центр первинної медико-санітарної допомоги №2" Дарницького району (КНП "ЦПМСД №2" Дарницького району) в період з 26 жовтня 2018 року по 09 листопада 2018 року включно.
21. Не погоджуючись з такими діями та рішеннями відповідачів позивач звернувся до суду з даним позовом.
Нормативне регулювання
22. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
23. Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.
24. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно- правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
25. За приписами частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
26. Україна є демократичною, правовою державою, в якій визнається і гарантується місцеве самоврядування, що є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (статті 1, 7, частина перша статті 140 Конституції України).
27. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина третя статті 140, частина перша статті 144 Конституції України).
29. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені також у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.