ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 826/3388/18
адміністративне провадження № К/9901/11406/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/3388/18
за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання незаконним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди, порушеною за
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2018 року, ухвалене суддею Головань О.В.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року, ухвалене колегією суддів у складі: головуючого судді Горяйнова А.М., суддів Кузьмишиної О.М., Файдюка В.В.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У лютому 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК) про визнання незаконним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди, у якому просила:
1.1. визнати незаконним та скасувати наказ голови Національного агентства з питань запобігання корупції від 10 жовтня 2017 року № 494-к/тр "Про звільнення ОСОБА_1 ";
1.2. поновити ОСОБА_1 на роботі на посаді керівника Департаменту фінансового контролю та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції;
1.3. стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу та моральної шкоди в розмірі 200000 грн.
2. В обґрунтування позову зазначено, що позивачкою подано заяву від 23 жовтня 2017 року про відкликання попередньо поданої заяви від 02 жовтня 2017 року про звільнення за угодою сторін, оскільки остання написана під тиском. Однак, вказана заява залишена відповідачем без розгляду. Вважає своє звільнення на підставі заяви про звільнення за угодою сторін незаконним та безпідставним з огляду на факти чинення тиску з боку керівництва з метою звільнення позивачки з посади. До того ж, вказує, що відповідно до положень статті 53 Закону України "Про запобігання корупції" позивачка є викривачем корупції, а тому на неї поширюються гарантії державного захисту, передбачені цією статтею.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року, у задоволенні вказаного адміністративного позову було відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач була звільнена з посади із дотриманням вимог Кодексу законів про працю України, Закону України "Про державну службу" № 889-VIIІ від 10 грудня 2015 року та Закону України "Про запобігання корупції" № 1700-VII від 14 жовтня 2014 року.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
5. 22 квітня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій скаржниця просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року, ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити у повному обсязі.
6. У касаційній скарзі скаржниця посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а саме неправильне застосування приписів частини другої статті 86 Закону України "Про державну службу", пункту 1 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України, позаяк її заяву про відкликання заяви про звільнення за угодою сторін не було розглянуто, а суди попередніх інстанцій надали невірну оцінку доказам, які були надані на підтвердження факту написання заяви про звільнення за згодою сторін під тиском. Також скаржниця вказувала на неправильне застосування судами приписів частини третьої статті 53 Закону України "Про запобігання корупції", оскільки звільнення після набуття статусу викривача (при відсутності волевиявлення такої особи) є порушенням державних гарантій захисту викривача.
7. 22 квітня 2019 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Смокович М.І., суддів Бевзенко В.М., Данилевич Н.А.
8. Ухвалою Верховного Суду від 20 травня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
9. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 серпня 2020 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 07 серпня 2020 року №1427/0/78-20 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді Бевзенка В.М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 16.04.2020 № 5), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Смокович М.І., судді Данилевич Н.А., Шевцова Н.В.
10. Ухвалою Верховного Суду від 10 серпня 2020 року заяву судді Смоковича М.І. про самовідвід задоволено. Відведено суддю Смоковича М.І. від розгляду справи № 826/3388/19. Передано матеріали цієї справи до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в установленому порядку.
11. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 серпня 2020 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року №1445/0/78-20 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Калашнікова О.В.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28 жовтня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду в попередньому судовому засіданні відповідно до приписів пункту 3 частини першої статті 340 та статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
13. 07 червня 2019 року від НАЗК надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, посилаючись на безпідставність та необґрунтованість доводів скаржниці, а рішення судів попередніх інстанцій, які є законними та обґрунтованими, залишити без змін.
Установлені судами фактичні обставини справи
14. ОСОБА_1 проходила службу в НАЗК на посаді керівника Департаменту фінансового контролю та моніторингу способу життя. Позивач була прийнята на роботу наказом НАЗК від 15 червня 2017 року № 217-к/тр.
15. 02 жовтня 2017 року ОСОБА_1 подала заяву про звільнення із займаної посади за згодою сторін із 31 жовтня 2017 року.
16. Наказом голови НАЗК від 10 жовтня 2017 року № 494-к/тр позивача було звільнено із займаної посади з 31 жовтня 2017 року за угодою сторін згідно з частиною 2 статті 86 Закону України "Про державну службу" та пункту 1 статті 36 Кодексу законів про працю України.
17. Позивач 18 жовтня 2017 року подала заяву про надання основної щорічної відпустки терміном на 5 календарних днів з 25 жовтня 2017 року з виплатою грошової допомоги у розмірі середньомісячної заробітної плати.
18. У подальшому 23 жовтня 2017 року ОСОБА_1 подала заяву, у якій просила відкликати її заяву про звільнення за угодою сторін з 31 жовтня 2017 року. Відповідь на вказану заяву позивачу не надавалась.
19. Наказом голови НАЗК від 30 жовтня 2017 року № 526 к/тр було відкрите дисциплінарне провадження відносно ОСОБА_1 .
20. Листом від 01 листопада 2017 року № 73-32/39412/17 позивачу була направлена копія наказу від 10 жовтня 2017 року № 494-к/тр про звільнення із займаної посади та повідомлено про необхідність отримання трудової книжки у відділі кадрового забезпечення Департаменту організаційного та кадрового забезпечення Національного агентства з питань запобігання корупції. Зазначений лист був повернутий відповідачу без вручення адресату у зв`язку із закінченням встановленого терміну зберігання.
21. Повторний лист від 15 листопада 2017 року № 73-32/41337/17 аналогічного змісту також був повернутий до НАЗК з тих самих причин.
22. З наказом від 10 жовтня 2017 року № 494-к/тр ОСОБА_1 фактично ознайомилася 01 грудня 2017 року у приміщенні НАЗК. Зазначена обставина підтверджується записом ОСОБА_1 на аркуші внутрішнього погодження наказу, на якому зазначено, що позивач незгодна з наказом, оскільки подавала заяву про відкликання заяви про звільнення. Також позивач просила оплатити листки непрацездатності та поновити її на посаді у зв`язку з незаконним звільненням.
23. Не погоджуючись із наказом від 10 жовтня 2017 року № 494-к/тр та бездіяльністю НАЗК щодо відкликання зазначеного наказу, ОСОБА_1 звернулася до суду з даним позовом.
Нормативне регулювання
24. Правовий статус працівників апарату та територіальних органів Національного агентства з питань запобігання корупції у спірний період визначався Законом України "Про запобігання корупції" № 1700-VII від 14 жовтня 2014 року (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1700-VII), частиною другою статті 10 якого визначено, що працівники апарату НАЗК та його територіальних органів є державними службовцями.
25. Відповідно до пунктів 1, 3, 10 частини 2 статті 6 Закону № 1700-VII голова НАЗК, зокрема, організовує роботу НАЗК, призначає на посади та звільняє з посад у порядку, передбаченому законодавством про державну службу, службовців апарату Національного агентства, крім керівника апарату та його заступників, у межах повноважень видає накази та доручення.
26. Положеннями абзацу 2 частини 4 статті 4 Закону № 1700-VII передбачено, що Закон України "Про центральні органи виконавчої влади" та інші нормативно-правові акти, що регулюють діяльність органів виконавчої влади, а також Закон України "Про державну службу" застосовуються до Національного агентства, його членів, службовців та працівників його апарату, а також до його повноважень стосовно уповноважених підрозділів в частині, що не суперечить цьому Закону.
27. Правовий статус державних службовців визначається Законом України "Про державну службу" № 889-VIIІ від 10 грудня 2015 року (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 889-VIIІ).
28. У відповідності до частини 2 статті 8 Закону № 889-VIIІ у разі виявлення державним службовцем під час його службової діяльності або поза її межами фактів порушення вимог цього Закону з боку державних органів, їх посадових осіб він зобов`язаний звернутися для забезпечення законності до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
29. Згідно частин 6-8 статті 9 Закону № 889-VIIІ державний службовець у разі виникнення у нього сумніву щодо законності виданого керівником наказу (розпорядження), доручення повинен вимагати його письмового підтвердження, після отримання якого зобов`язаний виконати такий наказ (розпорядження), доручення. Одночасно з виконанням такого наказу (розпорядження), доручення державний службовець зобов`язаний у письмовій формі повідомити про нього керівника вищого рівня або орган вищого рівня. У такому разі державний службовець звільняється від відповідальності за виконання зазначеного наказу (розпорядження), доручення, якщо його буде визнано незаконним у встановленому законом порядку, крім випадків виконання явно злочинного наказу (розпорядження), доручення.
29.1. Якщо державний службовець виконав наказ (розпорядження), доручення, визнані у встановленому законом порядку незаконними, і не вчинив дій, зазначених у частині шостій цієї статті, він несе відповідальність за своє діяння відповідно до закону.
29.2. Керівник у разі отримання вимоги державного службовця про надання письмового підтвердження наказу (розпорядження), доручення зобов`язаний письмово підтвердити або скасувати відповідний наказ (розпорядження), доручення в одноденний строк.
29.3. У разі неотримання письмового підтвердження у зазначений строк наказ (розпорядження), доручення вважається скасованим.
30. За приписами частин другої та третьої статті 5 Закону № 889-VIIІ відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
31. Відповідно до статті 86 Закону України "Про державну службу" № 889-VIIІ від 10 грудня 2015 року (далі - Закон № 889-VIIІ, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) державний службовець має право звільнитися зі служби за власним бажанням, попередивши про це суб`єкта призначення у письмовій формі не пізніш як за 14 календарних днів до дня звільнення. Державний службовець може бути звільнений до закінчення двотижневого строку, передбаченого частиною першою цієї статті, в інший строк за взаємною домовленістю із суб`єктом призначення, якщо таке звільнення не перешкоджатиме належному виконанню обов`язків державним органом. Суб`єкт призначення зобов`язаний звільнити державного службовця у строк, визначений у поданій ним заяві, у випадках, передбачених законодавством про працю.
32. Однією з підстав для припинення трудового договору, відповідно до пункту 1 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КзПП України), є угода сторін.
33. Державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції встановлено статтею 53 Закону № 1700-VII.
34. Особа, яка надає допомогу в запобіганні і протидії корупції (викривач), - особа, яка за наявності обґрунтованого переконання, що інформація є достовірною, повідомляє про порушення вимог цього Закону іншою особою (частина перша статті 53 Закону № 1700-VII).
35. Особи, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, перебувають під захистом держави. За наявності загрози життю, житлу, здоров`ю та майну осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, або їх близьких осіб, у зв`язку із здійсненим повідомленням про порушення вимог цього Закону, правоохоронними органами до них можуть бути застосовані правові, організаційно-технічні та інші спрямовані на захист від протиправних посягань заходи, передбачені Законом України "Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві" (частина друга статті 53 Закону № 1700-VII).
36. Особа або член її сім`ї не може бути звільнена чи примушена до звільнення, притягнута до дисциплінарної відповідальності чи піддана з боку керівника або роботодавця іншим негативним заходам впливу (переведення, атестація, зміна умов праці, відмова в призначенні на вищу посаду, скорочення заробітної плати тощо) або загрозі таких заходів впливу у зв`язку з повідомленням нею про порушення вимог цього Закону іншою особою (частина третя статті 53 Закону № 1700-VII).
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
37. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ" (далі - Закон № 460-IX).
38. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
39. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
40. Згідно частини 4 статті 328 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
41. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.