ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 520/4159/19
адміністративне провадження № К/9901/604/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №520/4159/19
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Харківській області, Харківського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Харківській області на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Калиновського В.А., суддів: Кононенко З.О., Бегунца А.О.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - ГУ НП в Харківській області), Харківського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - Харківський ВП ГУ НП в Харківській області), в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Харківського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області № 1 від 20.02.2019 в частині щодо накладення на слідчого слідчого відділення Липецького відділення поліції Харківського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області капітана поліції ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді догани;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Національної поліції в Харківській області № 202 від 04.03.2019 в частині щодо накладення на слідчого слідчого відділення Липецького відділення поліції Харківського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області капітана поліції ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді суворої догани;
1.3. визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Національної поліції в Харківській області № 319 від 01.04.2019 в частині щодо накладення на слідчого слідчого відділення Липецького відділення поліції Харківського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області капітана поліції ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення із служби в поліції та поновити на посаді слідчого слідчого відділення Липецького відділенні поліції Харківського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області капітана поліції ОСОБА_1 .
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що запізнення на роботу пов`язані з тим, що йому керівництвом не надавалися відповідні вихідні дні за понадурочну роботу та чергування. Щодо порушень КПК України під час виконання міжнародного доручення позивач зазначив, що ним жодних порушень під час виконання міжнародних доручень не допускалося, а надавати оцінку його діям органи Нацполіції не уповноважені, це є компетенцією прокуратури, яка не мала зауважень до проведеного ним допиту. Прогулу 25 січня 2019 року фактично не було, оскільки позивач приймав справи у Печеніжському ВП ГУНП в Харківській області. Також позивач зазначив, що його не ознайомлювали з висновками проведених службових розслідувань, та він не відмовлявся від їх підписання, оскільки весь час з січня 2019 перебуває на лікарняних.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 проходив службу в органах МВС України та за результатами проведеної атестації був переведений до органів Національної поліції України.
3.1. Наказом № 3 від 07 листопада 2015 року позивач призначений на посаду старшого слідчого СУ ГУ НП в Харківській області, 17.08.2016 під час проходження атестації працівників поліції отримав оцінку - 2 заслуговує на підвищення в посаді.
3.2. 27 червня 2018 року наказом № 585 Національної поліції України від 27 червня 2018 року присвоєно чергове спеціальне звання капітан поліції.
3.3. 17 липня 2018 року наказом ГУ НП в Харківській області № 185 призначений на посаду слідчого СВ Липецького ВП Харківського ВП ГУ НП в Харківській області.
3.4. Наказом ГУ НП в Харківській області № 256 покладено обов`язки т.в.о. начальника СВ Липецького ВП Харківського ВП ГУ НП в Харківській області з 10 вересня 2018 року по 29 вересня 2018 року.
3.5. Наказом ГУ НП в Харківській області № 275 від 16 жовтня 2018 року виконання обов`язків т.в.о. начальника СВ Липецького ВП Харківського ВП ГУ НП в Харківській області припинено.
3.6. Наказом ГУ НП в Харківській області № 30о/с від 29 січня 2019 року відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 69 Закону України "Про Національну поліцію" у зв`язку зі службовою необхідністю та з метою забезпечення належного виконання службових завдань, покладених на підрозділ, на позивача покладено тимчасове виконання обов`язків за посадою заступника начальника відділення поліції - начальника слідчого відділення Печенізького відділення поліції Чугуївського відділу поліції ГУ НП в Харківській області, з 29 січня 2019 року по 29 березня 2019 року.
3.7. Наказом ГУ НП в Харківській області 45о/с від 07 лютого 2019 року припинено тимчасове виконання обов`язків: відповідно до статті 69 Закону України "Про Національну поліцію": за посадою заступника начальника відділення поліції - начальника слідчого відділення Печенізького відділення поліції Чугуївського відділу поліції ГУНП в Харківській області капітаном поліції ОСОБА_1 /0083622/, слідчим слідчого відділення Липецького відділення поліції Харківського відділу поліції ГУНП в Харківській області.
3.8. Також судами встановлено, що 22 грудня 2018 року до Липецького відділення поліції Харківського відділу поліції ГУ НП в Харківській області надійшов лист зі слідчого управління ГУ НП в Харківській області (вх. 2537 від 22 грудня 2018 року) за фактом можливого порушення службової дисципліни слідчим СВ Липецького ВП Харківського ВП ГУНП в Харківській області капітаном поліції ОСОБА_1 .
3.9. Наказом начальника Харківського ВП ГУНП в Харківській області від 21 січня 2019 року №26 призначено службове розслідування та створено дисциплінарну комісію.
3.10. Службовим розслідуванням встановлено, що 06 грудня 2018 року за вх. №3-3315 до слідчого управління ГУНП в Харківській області для розгляду та проведення перевірки надійшло звернення ОСОБА_2, щодо неналежної організації працівником слідчого відділення Липецького ВП Харківського ВП ГУНП в Харківській області капітаном поліції ОСОБА_1 досудового розслідування у деяких кримінальних провадженнях. 07 грудня 2018 року під час заслуховування стану розкриття та досудового розслідування у деяких кримінальних провадженнях, начальником Липецького ВП майором поліції ОСОБА_3 були повідомлені факти систематичного порушення службової дисципліни слідчим СВ капітаном поліції ОСОБА_1, що виразилось у систематичному запізненні при прибутті на робоче місце без поважних причин.
3.11. Наказом Харківського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області № 1 від 20 лютого 2019 року на позивача накладено дисциплінарне стягнення у вигляді догани.
3.12. Також, 12 грудня 2018 року з Головного слідчого управління Національної поліції України до СУ ГУ НП в Харківській області надійшов лист від 07 грудня 2018 №24172/24/4/4-2018 щодо неналежної організації виконання міжнародного правового доручення компетентних органів Республіки Білорусь у кримінальній справі № 1712108614.
3.13. Відповідно до вказаного листа 03 грудня 2018 року до ГСУ НПУ надійшли матеріали виконання запиту з суттєвими недоліками, допущеними слідчими СВ Шевченківського та Липецького ВП ГУНП в Харківській області, а саме:
- на виконання п. 7 запиту не вжито заходів із перевірки інформації, наданої ТОВ "Контент Делівері Нетворк", доручено Шевченківському ВП;
- на виконання п. 6 запиту неякісно допитано в якості свідка приватного підприємця ОСОБА_4, доручено Липецькому ВП.
3.14. Наказом ГУНП в Харківській області від 28 лютого 2019 року № 368 призначено службове розслідування та створено дисциплінарну комісію.
3.15. Службовим розслідуванням встановлено, що виконання вищевказаного міжнародного доручення здійснювалось слідчим СВ Липецького ВП ОСОБА_1 (в частині), який неякісно виконав п. 6, неналежним чином допитавши в якості свідка підприємця ОСОБА_4 .
3.16. Матеріали виконання запиту СВ Липецького ВП після перевірки Харківською місцевою прокуратурою направлені до ГСУ НПУ 05 листопада 2018 року вих. № 26225/119-24/03-2018. В подальшому недоліки, на які вказано ГСУ НПУ, були усунуті та якісні матеріали виконання зазначеного доручення додатково протягом січня-лютого 2019 року направлені до ГСУ НПУ. Проте, неякісне та тривале виконання вимог доручення слідчими СВ Шевченківського та Липецького ВП ГУ НП в області призвело до необхідності продовження термінів виконання міжнародного доручення. Своїми діями слідчі ОСОБА_5 та ОСОБА_1 при виконанні своїх службових обов`язків, допустили порушення вимог до частини 2, 3 статті 558 КПК України щодо необхідності виконання міжнародного доручення упродовж одного місяця з дати його надходження.
3.17. Наказом Головного управління Національної поліції в Харківській області № 202 від 04 березня 2019 року на позивача накладено дисциплінарне стягнення у вигляді суворої догани.
3.18. Крім цього, 25 січня 2019 року до Липецького ВП Харківського ВП ГУ НП в Харківській області надійшов рапорт заступника начальника-начальника слідчого відділення Липецького відділення поліції Харківського ВП ГУ НП в Харківській області майора поліції ОСОБА_6, про те, що 25 січня 2019 року о 09.00 годині капітан поліції ОСОБА_1, слідчий слідчого відділення Липецького відділення поліції Харківського ВП ГУ НП в Харківській області, до адмінбудівлі Липецького відділення поліції не прибув. В телефонному режимі ОСОБА_1 повідомив, що перебуває в Харківській районній прокуратурі № 6 та займається закінченням кримінального провадження №12018220770000761 від 29 жовтня 2018 року за ознаками злочину передбаченого частиною 1 статті 185 КК України. До кінця робочого дня 25 січня 2019 року капітана поліції ОСОБА_1 на робочому місці в приміщенні Липецького відділення поліції не було.
3.19. 26 січня 2019 року згідно графіку чергувань СОГ Липецького ВП Харківського ВП ГУ НП в Харківській області повинен був заступати капітан поліції ОСОБА_1, слідчий слідчого відділення Липецького відділення поліції Харківського ВП ГУ НП в Харківській області, але до адмінбудівлі Липецького відділення поліції капітан поліції ОСОБА_1 з`явився із запізненням. З графіком чергувань був ознайомлений, чіткої причини запізнення пояснити не зміг.
3.20. Наказом начальника Харківського ВП ГУ НП в Харківській області від 01 лютого 2019 року №35, призначено службове розслідування та створено дисциплінарну комісію.
3.21. Службовим розслідуванням встановлено, що 25 січня 2019 року капітан поліції ОСОБА_1, слідчий СВ Липецького відділення поліції Харківського ВП ГУ НП в Харківській області, до адмінбудівлі Липецького відділення поліції цілий день 25 січня 2019 року не прибув. 26 січня 2019 року згідно книги нарядів Липецького ВП Харківського ВП ГУ НП в Харківській області від 18.01.2019 (Інв. № 867) капітан поліції ОСОБА_1, слідчий СВ Липецького відділення поліції Харківського ВП ГУ НП в Харківській області до адмінбудівлі Липецького відділення поліції з`явився вчасно, про що свідчить запис в вищезазначеній книзі
3.22. Наказом Головного управління Національної поліції в Харківській області № 319 від 01 квітня 2019 року на позивача накладено дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення зі служби в поліції.
3.23. Не погодившись із зазначеними наказами, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 24 липня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.
4.1. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, при прийнятті спірних наказів, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Обставини допущених позивачем порушень були належним чином встановлені в ході службового розслідування, його висновки є обґрунтованими, а застосоване стягнення - відповідним вчиненому порушенню.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року скасовано рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24 липня 2019 року та прийнято нову постанову про задоволення позову.
5.1. Задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив з того, що під час проведення службового розслідування відповідачами порушено вимоги Закону України "Про Національну поліцію" та Дисциплінарного статуту Національної поліції України, накази прийняті за результатами цих службових розслідувань не відповідають вимогам частини 2 статті 2 КАС України.
IV. Касаційне оскарження
6. У касаційній скарзі ГУ НП в Харківській області, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що матеріалами справи повністю підтверджуються факти неодноразового порушення позивачем службової дисципліни, відповідачем обґрунтовано та правомірно обрано позивачу такий вид дисциплінарного стягнення як звільнення з поліції, накази відповідача прийняті з дотриманням критеріїв, наведених в частині 2 статті 2 КАС України.
7. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надав.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
8. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Статтею 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
9.1. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
10. Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських та порядок проходження служби в Національній поліції України визначені Законом України "Про Національну поліцію".
11. Згідно з пунктом 1 та пунктом 2 частини першої статті 18 Закону України "Про Національну поліцію" поліцейський зобов`язаний неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського, а також професійно виконувати свої службові обов`язки відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних) обов`язків, наказів керівництва.
12. Відповідно до частини першої статті 19 Закону України "Про Національну поліцію" у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону.
13. Частиною 2 вказаної статті встановлено, що підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України (далі - Дисциплінарний статут), що затверджується законом.
14. Дисциплінарний статут Національної поліції України затверджений Законом України "Про Дисциплінарний статут Національної поліції України".
15. Цей Статут визначає сутність службової дисципліни в Національній поліції України, повноваження поліцейських та їхніх керівників з її додержання, види заохочень і дисциплінарних стягнень, а також порядок їх застосування та оскарження.
16. Згідно з частиною першою статті 1 Статуту службова дисципліна - дотримання поліцейським Конституції і законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів Національної поліції України, нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, Присяги поліцейського, наказів керівників.
17. Пунктами 1, 2 частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту встановлено, що дисципліна, крім основних обов`язків поліцейського, визначених статтею 18 Закону України "Про Національну поліцію", зобов`язує поліцейського бути вірним Присязі поліцейського, мужньо і вправно служити народу України; знати закони, інші нормативно-правові акти, що визначають повноваження поліції, а також свої посадові (функціональні) обов`язки.
18. Частиною 2 цієї статті Статуту встановлено, що службова дисципліна ґрунтується на створенні необхідних організаційних та соціально-економічних умов для чесного, неупередженого і гідного виконання обов`язків поліцейського, повазі до честі і гідності поліцейського, вихованні сумлінного ставлення до виконання обов`язків поліцейського шляхом зваженого застосування методів переконання, заохочення та примусу.
19. Відповідно до частини першої статті 11 Статуту за порушення службової дисципліни поліцейські незалежно від займаної посади та спеціального звання несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
20. Статтею 12 Статуту встановлено, що дисциплінарним проступком визнається протиправна винна дія чи бездіяльність поліцейського, що полягає в порушенні ним службової дисципліни, невиконанні чи неналежному виконанні обов`язків поліцейського або виходить за їх межі, порушенні обмежень та заборон, визначених законодавством для поліцейських, а також у вчиненні дій, що підривають авторитет поліції.
21. Згідно з частиною першою статті 13 Статуту дисциплінарне стягнення є засобом підтримання службової дисципліни, що застосовується за вчинення дисциплінарного проступку з метою виховання поліцейського, який його вчинив, для безумовного дотримання службової дисципліни, а також з метою запобігання вчиненню нових дисциплінарних проступків.
22. Частиною 3 вказаної статті встановлено, що до поліцейських можуть застосовуватися такі види дисциплінарних стягнень: 1) зауваження; 2) догана; 3) сувора догана; 4) попередження про неповну службову відповідність; 5) пониження у спеціальному званні на один ступінь; 6) звільнення з посади; 7) звільнення із служби в поліції.
23. За приписами частин 2-4 статті 14 Дисциплінарного статуту з метою своєчасного, повного та об`єктивного з`ясування всіх обставин вчинення поліцейським дисциплінарного проступку, встановлення причин і умов його вчинення, вини, ступеня тяжкості дисциплінарного проступку, розміру заподіяної шкоди та для підготовки пропозицій щодо усунення причин вчинення дисциплінарних проступків проводиться службове розслідування, яке призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення.
23.1. Підставою для призначення службового розслідування є заяви, скарги та повідомлення громадян, посадових осіб, інших поліцейських, засобів масової інформації (далі - повідомлення), рапорти про вчинення порушення, що має ознаки дисциплінарного проступку, або безпосереднє виявлення ознак такого проступку посадовою особою поліції, за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки дисциплінарного проступку.
24. Процедура проведення службового розслідування стосовно поліцейського, права учасників службового розслідування, порядок оформлення його результатів, прийняття та реалізації рішень за результатами службового розслідування визначена Порядком проведення службових розслідувань у Національній поліції України, затвердженим Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 07 листопада 2018 року № 893 (далі - Порядок № 893).
25. Відповідно до пункту 1 розд. ІІ Порядку № 893 службове розслідування призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення.
25.1. Підставами для призначення службового розслідування є заяви, скарги та повідомлення громадян, посадових осіб, інших поліцейських, засобів масової інформації, рапорти про вчинення порушення, що має ознаки дисциплінарного проступку, або безпосереднє виявлення ознак такого проступку посадовою особою поліції за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки дисциплінарного проступку.
26. За приписами пункту 4 розд. V Порядку № 893 службове розслідування має встановити:
- наявність чи відсутність складу дисциплінарного проступку в діянні (дії чи бездіяльності) поліцейського, з приводу якого (якої) було призначено службове розслідування;
- наявність чи відсутність порушень положень законів України чи інших нормативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів або посадових інструкцій;
- ступінь вини кожної з осіб, що вчинили дисциплінарний проступок;
- обставини, що пом`якшують або обтяжують ступінь і характер відповідальності поліцейського чи знімають безпідставні звинувачення з нього;
- відомості, що характеризують поліцейського, а також дані про наявність або відсутність у нього дисциплінарних стягнень;
- вид і розмір заподіяної шкоди;
- причини та умови, що призвели до вчинення дисциплінарного проступку.
27. Відповідно до пункту 13 розд. V Порядку № 893 поліцейський, стосовно якого проводиться службове розслідування, та інші особи можуть надавати усні чи письмові пояснення з приводу відомих їм відомостей про діяння, що стало підставою для призначення службового розслідування.
28. Згідно з пунктом 7 розд. ІV Порядку № 893 відмова поліцейського або іншої посадової особи поліції надавати пояснення про обставини, які є предметом службового розслідування, крім відмови давати будь-які пояснення щодо себе, членів своєї сім`ї чи близьких родичів, коло яких визначено законодавством України, а також надання завідомо неправдивих пояснень є перешкоджанням проведенню службового розслідування.
29. Відповідно до пунктів 2-5 розд. VІ Порядку № 893 підсумковим документом службового розслідування є висновок службового розслідування, який складається зі вступної, описової та резолютивної частин. Висновок службового розслідування готує і підписує дисциплінарна комісія.
29.1. У вступній частині висновку службового розслідування викладаються такі відомості:
- дата і місце складання висновку службового розслідування, прізвище та ініціали, посада і місце служби (роботи) голови (заступника голови) та членів дисциплінарної комісії, що проводила службове розслідування;
- підстава для проведення службового розслідування;
- форма розгляду справи дисциплінарною комісією (відкрите засідання чи письмове провадження). <…>
29.2. В описовій частині висновку службового розслідування викладаються відомості, встановлені під час проведення службового розслідування:
- обставини справи, зокрема обставини вчинення поліцейським дисциплінарного проступку, час, місце, спосіб, мотив учинення дисциплінарного проступку, його наслідки (їх тяжкість), що настали у зв`язку з цим;