ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 120/1874/19-а
адміністративне провадження № К/9901/1980/20
№К/9901/2674/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційними скаргами Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області та Комунального підприємства "Школяр"
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 19.09.2019 (головуючий суддя - О.С. Маслоід)
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2019 (головуючий суддя - К.С. Франовська, судді - Л.В. Кузьменко, Д.І. Совгира)
у справі № 120/1874/19-а
за позовом Комунального підприємства "Школяр"
до Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України
про визнання протиправним та скасування висновку,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. Комунальне підприємство "Школяр" звернулось до суду з позовом до Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України, в якому, з урахуванням уточненої позовної заяви, просило визнати протиправним та скасувати висновок від 21.05.2019 про результати моніторингу закупівлі масла вершкового за кодом ДК 021:2015 15530000-2 "масло вершкове" (UA-2019-01-24-001139-b).
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що відповідачем було здійснено моніторинг закупівлі позивачем масла вершкового за кодом ДК 021:2015 15530000-2 "Масло вершкове", за номером ID UA-2019-01-24-001139-b. За результатами моніторингу закупівлі складено висновок, яким встановлена невідповідність тендерної пропозиції Приватного акціонерного товариства "Деражнянський молочний завод", якого визначено переможцем торгів, умовам тендерної документації замовника. Висновок позивач вважає необґрунтованим, протиправним та таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства та підлягає скасуванню, з огляду на те, що Приватне акціонерне товариство "Деражнянський молочний завод" в складі своєї тендерної пропозиції надав повний пакет документів стосовно відповідності вимогам тендерної документації.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 19.09.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2019, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано висновок Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України від 21.05.2019 № 173 про результати моніторингу UA-M--2019-05-07-000012 закупівлі ДК 021:2015:15530000-2 "Масло вершкове" (UA-2019-01-24-001139-b).
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції виходив з того, що Приватне акціонерне товариство "Деражнянський молочний завод" у складі своєї тендерної пропозиції, належним чином підтвердив наявність відповідних потужностей для можливості виконання умов договору, який буде укладений за наслідками проведення процедури публічних закупівель, відповідно наявність вказаного порушення у висновку відповідача є безпідставним та необґрунтованим. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що в спірних правовідносинах позивач не підпадає під визначення замовника згідно абзаців 5, 6, 7 пункту 9 частини першої статті 1 Закону України "Про публічні закупівлі".
5. Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог, проте не погодився із висновком суду першої інстанції щодо неналежності позивача до "замовника" у розумінні Закону України "Про публічні закупівлі". Разом з тим, суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що допущена судом першої інстанції помилка на правильність висновків суду по суті спору не впливає та не є підставою для скасування законного рішення.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги відповідача
6. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
7. В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує, що виявлені управлінням під час моніторингу закупівлі UA-2019-01-24-001246-b порушення з боку позивача пункту 4 частини першої статті 30 Закону України "Про публічні закупівлі", які зафіксовані у висновку від 21.05.2019 № 172, відповідають дійсним обставинам справи та підтверджуються достатніми, допустимими та належними доказами, що містяться в матеріалах справи.
Позиція позивача
8. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить відмовити у задоволенні касаційної скарги відповідача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги позивача
9. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить змінити мотивувальну частину постанови суду апеляційної інстанції в частині висновку про належність позивача до "замовника" в розумінні Закону України "Про публічні закупівлі".
10. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов хибного висновку про наявність у позивача ознак "замовника". Вказує, що суд не обґрунтував основну ознаку - чи здійснює позивач свою діяльність на комерційній основі, де прибутковість є основною мотивацією.
Позиція відповідача
11. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить відмовити у задоволенні касаційної скарги позивача у повному обсязі.
Рух касаційної скарги
12. Ухвалою Верховного Суду від 20.01.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області.
13. Ухвалою Верховного Суду від 18.02.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Комунального підприємства "Школяр".
14. Ухвалою Верховного Суду від 28.10.2020 справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
15. В січні 2019 року позивачем у відповідності до вимог Закону України "Про публічні закупівлі" була проведена процедура закупівлі - відкриті торги, інформація про оприлюднення - 24.01.2019, предмет закупівлі - масло вершкове (ДК 021:2015 15530000-2).
16. За результатом проведеної закупівлі переможцем визначено Приватне акціонерне товариство "Деражнянський молочний завод".
17. 10.04.2019 на адресу управління надійшла заява Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про вчинення порушень під час здійснення процедури закупівлі .
18. Відповідно до наказу від 07.05.2019 № 23 начальника Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області проведено моніторинг закупівлі масла вершкового за кодом ДК 021:2015 15530000-2 "Масло вершкове", за номером ID UA-2019-01-24-001139-b. Дата початку моніторингу- 07.05.2019, дата закінчення - 21.05.2019. Підстава здійснення моніторингу - виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель. Предметом аналізу було, зокрема, питання щодо відповідності тендерної пропозиції переможця вимогам тендерної документації замовника.
19. За результатами моніторингу закупівлі відповідачем складено висновок № 173 від 21.05.2019, відповідно до якого встановлено невідповідність тендерної пропозиції учасника Приватного акціонерного товариства "Деражнянський молочний завод", якого визначено переможцем торгів, умовам тендерної документації замовника, в частині відсутності у її складі всіх необхідних документів, а саме:
-копії наказу про призначення, іншого документу, що підтверджує повноваження особи, яка підписує тендерну пропозицію торгів та/або уповноважена на підписання договору про закупівлю;
-копії особистих медичних книжок експедиторів або водіїв-експедиторів;
-сертифікату відповідності та/або висновку санітарно-епідеміологічної експертизи на запропонований товар;
-копії посвідчення державної реєстрації потужностей.
20. Згідно з висновком за результатами моніторингу, Комунальне підприємство "Школяр" відповідно до пункту 4 частини першої статті 30 Закону України "Про публічні закупівлі" мав відхилити тендерну пропозицію Приватного акціонерного товариства "Деражнянський молочний завод", а натомість визнав його переможцем торгів та уклав з ним договір за № 28 від 25.02.2019 на постачання продукції.
21. 28.05.2019 позивач подав свої заперечення до висновку, у яких, навівши своє обґрунтування, не погодився з висновком за результатами моніторингу. Зокрема, зазначив, що порушення є необґрунтованими, так як переможець торгів з закупівлі молочних продуктів Приватне акціонерне товариство "Деражнянський молочний завод" в складі тендерної пропозиції надав повний пакет документів стосовно відповідності вимогам визначених чинним законодавством України.
22. Відповідач вказані заперечення до уваги не прийняв та не відреагував.
23. Вважаючи висновок необґрунтованим, протиправним та таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
24. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03.02.2016 року (далі - Положення), визначено, що Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
26. Відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
27. Згідно із пунктом 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
28. Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".
29. Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" головними завданнями органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
30. Статтею 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" визначено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
31. Згідно із статтею 71 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено, що моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи.
Рішення про початок моніторингу закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник за наявності однієї або декількох із таких підстав, зокрема, виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.
Таке рішення оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття в електронній системі закупівель органом державного фінансового контролю із зазначенням унікального номера оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу, а також опису підстав для здійснення моніторингу закупівлі.
Строк здійснення моніторингу закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з дати оприлюднення рішення про початок моніторингу закупівлі в електронній системі закупівель.
За результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
32. Відповідно до пунктів 3, 6 частини першої статті 1 Закону України "Про публічні закупівлі" веб-портал Уповноваженого органу з питань закупівель - інформаційно-телекомунікаційна система, до складу якої входять модуль електронного аукціону і база даних, та який є частиною електронної системи закупівель та забезпечує створення, зберігання та оприлюднення всієї інформації про закупівлі, проведення електронного аукціону, автоматичний обмін інформацією і документами та користування сервісами з автоматичним обміном інформацією, доступ до якого здійснюється за допомогою мережі Інтернет, а електронна система закупівель - інформаційно-телекомунікаційна система, що забезпечує проведення процедур закупівель, створення, розміщення, оприлюднення та обмін інформацією і документами в електронному вигляді, до складу якої входять веб-портал Уповноваженого органу, авторизовані електронні майданчики, між якими забезпечено автоматичний обмін інформацією та документами.
33. Частиною десятою статті 71 Закону України "Про публічні закупівлі" передбачено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
34. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, яка була чинною до 08.02.2020).
35. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
36. Щодо доводів касаційної скарги відповідача про встановлення за результатами моніторингу закупівлі невідповідності тендерної пропозиції учасника, якого визнано переможцем торгів умовам тендерної документації замовника, колегія суддів зазначає наступне.
37. Відповідно до пункту 29 частини першої статті 1 Закону України "Про публічні закупівлі" тендерна документація - документація щодо умов проведення публічних закупівель, що розробляється замовником і оприлюднюється для вільного доступу на веб-порталі Уповноваженого органу та авторизованих електронних майданчиках. Тендерна документація не є об`єктом авторського права та/або суміжних прав.
38. Частиною другою статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено складові тендерної документації.
39. Частиною третьою статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі" передбачено, що тендерна документація може містити також іншу інформацію відповідно до законодавства, яку замовник вважає за необхідне до неї включити.
40. Судами встановлено та підтверджено матеріалами справи, що у пункті 3 таблиці 3 додатку № 1 тендерної документації позивача для процедури закупівлі "відкриті торги", код ДК 021:2015-15530000-2 "Вершкове масло" для юридичних осіб зазначено: 1) копія документу (документів), що підтверджує повноваження особи, яка підписує тендерну пропозицію торгів та/або уповноважена на підписання договору про закупівлю:
-виписка з протоколу засновників або копія протоколу засновників;
-наказ про призначення;
-довіреність або доручення;
-інший документ, що підтверджує повноваження посадової особи учасника на підписання документів.
41. Отже, учасник торгів, на виконання умов тендерної документації, повинен надати один із наведених документів, оскільки наявність хоча одного з вказаних документів виключає необхідність надання інших. Усі перелічені документи самостійно підтверджують повноваження певних осіб, а не доповнюють один одного.
42. Судами встановлено, що Приватне акціонерне товариство "Деражнянський молочний завод" на виконання вказаних вище вимог позивача в складі своєї тендерної документації надав копію протоколу № 1 від 24.04.2017 засідання наглядової ради про призначення головою правління ОСОБА_2 ; доручення на фірмовому бланку переможця з вих. № 1450 від 28.11.2018 строком до 31.12.2019 на юриста ОСОБА_3 про надання їй повноважень, в тому числі, на підписання тендерних пропозицій від імені Приватного акціонерного товариства "Деражнянський молочний завод"; довідку про особу, що уповноважена підписувати договір, якою уповноважено на підпис ОСОБА_2 договору про закупівлю, у разі перемоги учасника у торгах; належним чином засвідчені копію паспортів ОСОБА_2 та ОСОБА_3 ; довідки про те, що ОСОБА_2 та ОСОБА_3 не були притягнуті у відповідності із законом до відповідальності за вчинення у сфері державних закупівель корупційного правопорушення та відсутність судимостей; витяг з Єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо наявності керівника та підписанта ОСОБА_2 .