ПОСТАНОВА
Іменем України
28 жовтня 2020 року
Київ
справа №815/1202/18
адміністративне провадження №К/9901/12827/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів -Уханенка С.А., Шевцової Н.В.,
за участю:
секретаря судового засідання - Пушенко О.І.,
представника відповідача - Єркун Т.В.,
представників третьої особи - Нагорної Н.О., Канторіза А.М.
розглянув у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу №815/1202/18
за позовом Публічного акціонерного товариства "Північтранс" до Конкурсного комітету з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської обласної державної адміністрації, Київської обласної державної адміністрації, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Автосервіс" - про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Автосервіс" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року, прийняте в складі головуючого судді Бойко О.Я., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Крусяна А.В., суддів Градовського Ю.М., Яковлєва О.В.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2018 року Публічне акціонерне товариство "Північтранс" звернулося до суду з позовом, в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення Конкурсного комітету з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської обласної державної адміністрації, оформлене протоколом №2017-1 від 20.09.2017 на об`єкті №13, автобусний маршрут загального користування №317 "Бориспіль - Київ АС "Видубичі";
- зобов`язати Конкурсний комітет з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської обласної державної адміністрації, визначити переможця конкурсу на об`єкті №13, автобусний маршрут №317 "Бориспіль-Київ АС "Видубичі", на підставі бальної системи оцінки пропозицій, що була чинна станом на 20 вересня 2017 року по документах поданих до 12:30 год 21 серпня 2017 року.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що оскаржуване рішення конкурсного комітету на об`єкті №13, автобусний маршрут №317 "Бориспіль - Київ АС "Видубичі" є протиправним, оскільки ТОВ "Автосервіс" подало для прийняття участі в конкурсі документи, які містять недостовірну інформацію, у підприємства відсутня достатня кількість автобусів для виконання перевезень, що затверджена обов`язковими умовами конкурсу на перевезення пасажирів, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів). При цьому, ТОВ "Автосервіс" безпідставно було нараховано +11 балів як перевізнику - переможцю попереднього конкурсу за роботу не менше передбаченого договором строку на маршруті, що є об`єктом конкурсу. Крім того, відповідачем порушений строк проведення конкурсу, зокрема, його проведення відбулося пізніше ніж за два місяця до моменту закінчення строку договору (дозволу) ТОВ "Автосервіс".
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Конкурсного комітету з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської обласної державної адміністрації, оформлене протоколом №2017-1 від 20.09.2017 на об`єкті №13 автобусний маршрут загального користування №317 "Бориспіль - Київ АС "Видубичі"; зобов`язано Конкурсний комітет з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської обласної державної адміністрації, визначити переможця конкурсу на об`єкті №13, автобусний маршрут №317 "Бориспіль-Київ АС "Видубичі", на підставі бальної системи оцінки пропозицій, що була чинна станом на 20 вересня 2017 року по документах, поданих до 12:30 год 21 серпня 2017 року з дотриманням усіх процедур.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач провів конкурс з порушенням процедури, зокрема, строку, встановленого п.53 Порядку проведення конкурсу перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування №1081, відповідно до якого організатор повинен провести конкурс не пізніше ніж за два місяці до моменту закінчення строку дії договору (дозволу).
5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 січня 2020 року змінено в частині викладення мотивувальної частини; в іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 січня 2020 року залишено без змін.
6. Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про порушення відповідачем процедури проведення конкурсу, що є підставою для скасування відповідного рішення. Разом з тим, суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції про правомірність нарахування конкурсним комітетом ТОВ "Автосервіс" +11 балів за роботу перевізника-переможця попереднього конкурсу та зазначив про безпідставність нарахування вказаної кількості балів, оскільки ТОВ "Автосервіс" не відповідало вимогам перевізника, якому можливо було нарахувати +11. У зв`язку з цим, рішення суду першої інстанції було змінено в частині вказаних мотивів.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Товариство з обмеженою відповідальністю "Автосервіс" подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
8. Касаційна скарга обґрунтована тим, що порушення строків проведення конкурсу, передбачених абзацом 8 статті 53 Порядку №1081, є підставою для визнання протиправною бездіяльності організатора конкурсу, однак предмет цього позову є інший. Конкурс хоча і з порушенням строків, але був проведений. Тобто на цей час виконати вимоги абзацу 8 статті 53 Порядку №1081 є неможливим. Судами не було зазначено які саме права, свободи або законні інтереси ПАТ "Північтранс" було порушено такими діями організатора і як порушення строку вплинуло на правомірність прийнятого Конкурсним комітетом рішення щодо визначення переможця конкурсу. Судами не було обґрунтовано які негативні наслідки недотримання строку і які права та законні інтереси позивача цим було порушено. Позивач брав участь у конкурсі нарівні з іншими претендентами, а отже своє право на участь реалізував. Посилається на судову практику, викладену в постановах Верховного Суду в справах №520/10769/18 та 1440/2217/18, в яких вказано про те, що судовому захисту підлягає лише порушене право. Також відповідно до підпункту 5 пункту 55 Порядку №1081 у разі скасування судом рішення конкурсного комітету організатор зобов`язаний провести новий конкурс за об`єктом за якими було прийнято таке рішення. Це єдиний можливий варіант рішення, яке може прийняти організатор в даному випадку, отже, суди протиправно зобов`язали Конкурсний комітет визначити переможця конкурсу на об`єкті №13, автобусний маршрут №317 "Бориспіль-Київ АС "Видубичі", на підставі бальної системи оцінки пропозицій, що була чинна станом на 20 вересня 2017 року по документах, поданих до 12:30 год 21 серпня 2017 року. Крім того, зазначає про те, що відповідачем обґрунтовано нараховано ТОВ "Автосервіс" +11 балів.
IV. Позиція інших учасників справи
9. Позивач надав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
V. Рух справи в суді касаційної інстанції
10. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 25 травня 2020 року відкрито провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Автосервіс" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року.
11. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 02 жовтня 2020 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 28 жовтня 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
12. Як установлено судом апеляційної інстанції та вбачається з матеріалів справи, 04.08.2017 в газеті "Час Київщини" опубліковано оголошення про те, що Київська обласна державна адміністрація (Організатор) оголошує конкурс з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування.
13. Прийом документів відбувся з дня публікації даного оголошення щоденно. Кінцевий строк подачі документів 12:30 о 21.08.2017.
14. У визначений строк ТОВ "Північтранс" та ТОВ "Автосервіс" подали документи на конкурс на здійснення перевезень пасажирів на об`єкті №13 автобусний маршрут №317 "Бориспіль - Київ АС "Видубичі".
15. Згідно протоколу засідання конкурсного комітету з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської обласної державної адміністрації від 20.09.2017 №2017-1, зокрема прийняті рішення:
- допустити до участі у конкурсі на об`єкті №13, автобусний маршрут №317 "Бориспіль - Київ АС "Видубичі", відповідно до поданих документів ТОВ "Автосервіс";
- затвердити кількість набраних балів 26,64 підприємству ПАТ "Північтранс";
- затвердити кількість набраних балів 48,96 підприємству ТОВ "Автосервіс";
- визнати ТОВ "Автосервіс" переможцем конкурсу на здійснення перевезень пасажирів на об`єкті №13, автобусний маршрут №317 "Бориспіль - Київ АС "Видубичі". Визнати перевізником - претендентом, який посів друге місце ПАТ "Північтранст".
16. Не погоджуючись з рішенням про визначення переможця конкурсу на здійснення перевезень пасажирів на об`єкті №13 автобусний маршрут №317 "Бориспіль - Київ АС "Видубичі", позивач звернувся до суду з цим позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
17. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на час звернення до суду із цим позовом)
Частина друга статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
18. Спірні правовідносини врегульовано Законом України "Про автомобільний транспорт" від 05.04.2001 №2344-III (далі - Закон України №2344-ІІІ, в редакції чинній, на момент виникнення спірних правовідносин) та Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 №1081 (далі - Порядок №1081, в редакції чинній, на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно зі статтею 3 Закону України №2344-ІІІ цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень.
Відповідно до статті 43 Закону України №2344-ІІІ визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.
Згідно зі статтею 45 цього Закону України №2344-ІІІ у конкурсі на визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування можуть брати участь автомобільні перевізники, які мають ліцензію на той вид послуг, що виносять на конкурс, на законних підставах у достатній кількості сертифіковані автобуси відповідного класу, відповідають вимогам, викладеним у статті 34 цього Закону. До участі у конкурсі не допускаються автомобільні перевізники, які визнані банкрутами або щодо яких порушено справу про банкрутство чи ліквідацію як суб`єкта господарювання; подали до участі документи, що містять недостовірну інформацію; не відповідають вимогам статті 34 цього Закону; передбачають користування на маршрутах автобуси, переобладнані з вантажних транспортних засобів.
Абзацом 3 ч.1 ст.7 Закону України №2344-ІІІ передбачено, що забезпечення організації пасажирських перевезень покладається на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньо обласні маршрути), - на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації.
Згідно з частиною 12 статтею 44 Закону України №2344-ІІІ порядок проведення конкурсів визначає Кабінет Міністрів України.
Порядок №1081 визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі області (внутрішньообласний маршрут), автобусному маршруті, що не виходить за межі території району (внутрішньорайонний маршрут), автобусному маршруті, що проходить у межах населеного пункту (міський маршрут), та автобусному маршруті, що проходить у межах об`єднаної територіальної громади (далі - конкурс), а також процедуру визначення автомобільного перевізника для роботи на міжміському і приміському автобусних маршрутах загального користування, що виходять за межі території області (міжобласний маршрут).
Відповідно до пункту 29 Порядку №1081 визначено перелік документів, які перевізник подає для участі у конкурсі на кожний об`єкт конкурсу окремо разом з заявою за формою, визначеною згідно з додатками 1 або 2. Подані документи перевіряються в міру їх надходження організатором або робочим органом.
Достовірність інформації, викладеної у заяві та документах, визначених пунктом 29 цього Порядку, перевіряється організатором та/або робочим органом не пізніше ніж за два дні до дати проведення конкурсу (пунктом 37 Порядку №1081).