ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 815/6378/17
адміністративне провадження № К/9901/59701/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області до дошкільного навчального закладу "Роднічок" загального розвитку для дітей віком від 2 до 6 років Камянської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Камянська сільська рада Ізмаїльського району Одеської області, про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою дошкільного навчального закладу "Роднічок" загального розвитку для дітей віком від 2 до 6 років Камянської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 березня 2018 року (суду у складі головуючого судді - Самойлюк Г.П.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року (суд у складі: головуючого судді-Потапчук В.О., суддів: Шеметенко Л.П.,Федусик А.Г.)
І. СУТЬ СПОРУ
1. У грудні 2017 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області (далі - позивач, ГУ ДСНС України в Одеській області) звернулося до суду з позовом до дошкільного навчального закладу "Роднічок" загального розвитку для дітей віком від 2 до 6 років Камянської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області (далі - відповідач, ДНЗ "Роднічок", дошкільний заклад), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Камянська сільська рада Ізмаїльського району Одеської області, в якому просило застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до ДНЗ "Роднічок", шляхом опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, відключення джерел електропостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, вказаних в акті №215 від 17 листопада 2017 року.
1.1. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що за наслідками проведення позапланової перевірки об`єкта відповідача встановлено порушення, які є такими, що впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю людей, а також неможливість їх ефективної ліквідації та рятування людей.
II ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. У період з 13 по 17 листопада 2017 року посадовими особами Ізмаїльського міськрайонного відділу ГУ ДСНС України в Одеській області проведено позапланову перевірку дошкільного навчального закладу "Роднічок" загального розвитку для дітей віком від 2 до 6 років Кам`янської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області щодо додержання та виконання вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту території, будівель, приміщень та споруд тощо, згідно з наказом ГУ ДСНС України в Одеській області № 387 від 28 вересня 2017 року, посвідчення на проведення перевірки №247 від 10 листопада 2017 року.
3. За результатами проведеної перевірки складено акт №215 від 17 листопада 2017 року, яким зафіксовано наступні порушення:
- приміщення дошкільного закладу не обладнані системами протипожежного захисту (системою оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей);
- приміщення дошкільного закладу котельної не обладнані системами протипожежного захисту (системою пожежної сигналізації);
- електрощити, групові електрощитки в приміщеннях дошкільного закладу не оснащені схемою підключення споживачів з пояснювальними написами і вказаним значенням номінального струму апарата захисту (плавкої вставки);
- територія дошкільного закладу не забезпечена необхідною кількістю води для здійснення пожежогасіння (виходячи з вимог будівельних норм та інших нормативних документів);
- пожежний щит, розташований на території дошкільного закладу не забезпечений первинними засобами пожежогасіння та протипожежним інвентарем з розрахунку згідно норм належності (вогнегасники - 3 шт., ящик з піском - 1 шт., покривало з негорючого теплоізоляційного матеріалу, розміром 2х2м - 1 шт., гаки - 3 шт., лопати - 2 шт., ломи - 2 шт., сокири - 2 шт.) на кожний щит;
- не проведено обслуговування наявного ручного пожежного інструменту розміщеного у комплектації пожежного щита (очищення від корозії, фарбування згідно умов стандартів, тощо);
- дерев`яні конструкції горищних приміщень дошкільного закладу не оброблені вогнезахисним розчином;
- будівлі школи не захищені блискавкозахистом;
- з`єднання, відгалужування та окінцювання жил проводів в приміщеннях дошкільного закладу не здійснено за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (гвинтових, болтових тощо);
- електророзподільні коробки (дози) в приміщеннях дошкільного закладу, харчоблоці не закриті кришками з негорючих матеріалів;
- коридори, та інші шляхи евакуації з приміщень дошкільного закладу не обладнані евакуаційним освітленням.
- посадові особи не пройшли навчання з питань пожежної безпеки;
- не заведено журнал реєстрації вступного інструктажу з питань техногенної безпеки;
- приміщення та територія дошкільного закладу не обладнані відповідними знаками безпеки. Знаки безпеки, кількість, а також місця їх встановлення не відповідають ДСТУ ISO 6309:2007 "Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір" (ISO 6309:1987, IDT) та ГОСТ 12.4.026-76 "ССБТ. Цвета сигнальные и знаки безопасности";
- наявні вогнегасники не направлено на технічне обслуговування;
- приміщення та територія, не в повному обсязі забезпечені первинними засобами пожежогасіння (в наявності 3 вогнегасники);
- наявні вогнегасники розміщені на висоті більше ніж 1,5 метра від рівня підлоги до нижнього торця вогнегасника;
- працівники не забезпечені засобами колективного та індивідуального захисту, захисту органів дихання;
- відсутній пункт видачі засобів радіаційного та хімічного захисту;
- в приміщеннях допускається улаштування та експлуатація тимчасових електромереж (в групах на першому та другому поверсі);
- в приміщеннях (в групі на першому поверсі) допускається прокладання електропроводки над горючими покрівлями;
- не оновлені плани евакуації на випадок виникнення пожежі;
- не доопрацьовані документи (накази, інструкції тощо), де повинен бути встановлений протипожежний режим;
- не забезпечено приміщення, споруди центру бочками з водою з урахуванням одна бочка на 250-300 м.кв.;
- в приміщенні (топічних на першому поверсі) допускається підвішування світильників безпосередньо на струмопровід;
- килими, паласи, килимові доріжки та інші покриття не прикріплені до підлоги;
- біля розташування пожежної водойми не встановлено покажчик (об`ємний зі світильником або плоский із нанесенням світловідбивних покриттів) з нанесенням на ньому: літерного індексу ПВ, цифрового значення запасу води в кубічних метрах та кількості пожежних автомобілів, котрі можуть одночасно встановлюватись на майданчику біля водойми;
- не визначений порядок і способи оповіщення людей при виникненні надзвичайних ситуацій;
- не проводяться тренування щодо безпечної та швидкої евакуації працівників та підопічних з приміщень дошкільного закладу;
- наявна пожежна водойма не утримується в справному стані, забір води з водойми пожежними автомобілями неможливий;
- не проведено замір опору ізоляції і перевірку спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання періодичністю 1 раз на 2 роки.
4. Акт перевірки №215 від 17 листопада 2017 року вручено посадовій особі дошкільного навчального закладу.
5. 17 листопада 2017 року позивачем винесено припис №213 із вимогою усунути порушення вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту у визначені строки.
6. У грудні 2017 року ГУ ДСНС України в Одеській області, враховуючи характер виявлених при перевірці порушень, звернулась до суду із позовом про застосування заходів реагування до дошкільного закладу.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 березня 2018 року, залишеного без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року, позовні вимоги задоволено.
7.1. Застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до ДНЗ "Роднічок" у вигляді повного зупинення роботи до усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, вказаних в акті перевірки №215 від 17 листопада 2017 року.
8. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про наявність підстав для застосування заходів реагування, оскільки виявлені під час позапланового заходу порушення, зазначені у пунктах 1, 4, 7, 8, 9, 18 акту №215 від 17 листопада 2017 року, створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а відповідачем їх наявність не спростована, а навпаки під час розгляду справи не надано доказів усунення виявлених порушень у повному обсязі. При цьому, судами зазначено, що метою адміністративного позову є превентивна міра, усунення умов, які несуть ризик спричинення шкоди людям.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕННЯ)
9. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржувані судові рішення, прийнявши нове судове рішення, яким направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
10. В касаційній скарзі вказано, що судами попередніх інстанцій не прийнято до уваги те, що позаплановій перевірці з 13-17 листопада 2017 року передувала планова перевірка 23 червня 2017 року, за результатами якої було складено припис №72 від 23 червня 2017 року. У вказаному приписі встановлено строк для усунення недоліків до 01 листопада 2017 року, окрім облаштування системи протипожежного захисту, строк виконання якого визначено до 01 грудня 2017 року. Проте, до закінчення встановлених у вказаному приписі строків, Управлінням проведена позапланова перевірка, за результатами якої було складено новий припис №215 від 17 листопада 2017 року.
11. Відповідач у касаційній скарзі наголосив на наявності очевидних невідповідностей у висновках обох перевірок, зазначених в актах №72 та №215, які залишились поза увагою судів попередніх інстанцій. Також судами першої та апеляційної інстанції не було вивчено та досліджено обставини наявності навмисно виявлених недоліків та порушень, які не відповідали дійсності, суперечили висновкам раніше проведених перевірок, що свідчить про перевищення контролюючим органом своїх повноважень.
12. Вказано, що позовна заява у справі, що розглядається, була подана Управлінням до суду до настання термінів усунення недоліків, які зазначені у приписі №213 від 17 листопада 2017 року.
13. На думку представника відповідача, у зв`язку із необ`єктивністю судових органів під час встановлення об`єктивних обставин справи, ігнорування очевидних порушень проведення перевірок, відповідачу доводиться звертати увагу суду касаційної інстанції на перелік виявлених недоліків у сфері безпеки, які не відповідають дійсності. Зокрема, про це свідчить не лише різниця в кількості їх виявлення між першою та другою перевірками, але й значна робота, яка була проведена дошкільним закладом з часу першої перевірки.
14. Відповідач вказує на порушення принципу співмірності та доцільності застосування заходів державного контролю у формі закриття закладу, не сприймаючи відсутність доведеності з боку позивача нібито виявлених порушень та не спростовуючи доводів відповідача у справі відносно наявності очевидних порушень порядку проведення перевірок та суперечливості висновків перевірок, прийняв рішення про закриття дошкільного навчального закладу.
15. Відповідач зазначив щодо необґрунтованої відмови суду першої інстанції у задоволенні заяви про примирення сторін.
16. Також у касаційній скарзі відповідач ставить до відома суд касаційної інстанції про те, що відповідачем на момент подання цієї скарги усунуті усі недоліки, які відповідають дійсності, окрім встановлення відводу блискавки. Наразі розроблений робочий проект, кошторис на встановлення захисту від блискавки. Незважаючи на значний обсяг коштів для сільського бюджету на облаштування відводу блискавки, який не впливає на безпосереднє виникнення небезпечної ситуації, питання встановлення вказаного оснащення також буде вирішено найближчим часом.
17. Відзив на касаційну скаргу Управлінням не подано.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
18. Статтею 3 Конституції України передбачено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
19. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877).
20. Відповідно до статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
21. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення № 1052) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
22. Відповідно до пункту 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС України є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
23. Згідно зі статтею 64 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.
Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.
24. Статтею 66 КЦЗ України передбачено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
25. Абзацом 1 частини першої статті 6 Закону № 877-V визначено, що підставою для здійснення позапланових заходів є подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням.
26. Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону № 877-V на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.
27. За нормами частини п`ятої статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути призупинені виключно за рішенням суду.