ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №640/20732/18
адміністративне провадження №К/9901/22599/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року (головуючий суддя - Ганечко О.М., судді: Кузьменко В.В., Федотов І.В.) у справі № 640/20732/18 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради, Київської міської державної адміністрації про поновлення на роботі,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) ( далі - Департамент) та Київської міської державної адміністрації щодо невиконання вимоги Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у місті Києві, Київській, Чернігівській та Черкаській областях від 28 листопада 2018 року № 17;
- визнати протиправним та скасувати Наказ Департаменту від 02 листопада 2018 року № 517-к "Про звільнення ОСОБА_1 " з посади заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою та моніторингу земель за порушення Присяги державного службовця;
- поновити його на посаді заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою та моніторингу земель Деснянського району управління землеустрою та моніторингу земель у Департаменті з 02 листопада 2018 року;
- стягнути з відповідача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з дня звільнення зі служби.
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовані тим, що у відповідачів були відсутні правові підстави для звільнення його з посади заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою та моніторингу земель за порушення Присяги державного службовця та видання наказу від 02 листопада 2018 року № 517-к, оскільки таке звільнення відбулося всупереч статті 71 Закону України "Про державну службу". Зокрема, вказує на відсутність у матеріалах дисциплінарного провадження результатів проведення службового розслідування, яке було проведено лише за один день. Звертає увагу, що дисциплінарне провадження було порушено за фактом неналежного виконання позивачем своїх службових обов`язків, у той час як підставою для звільнення стало порушення останнім Присяги, що свідчить про неможливість встановлення проступку такого характеру у межах вказаного дисциплінарного провадження. Втім, наголошує, що встановлення у діях державного службовця порушення Присяги має здійснюватися за висновками службового розслідування. Крім цього, позивач зазначав, що відповідачами протиправно проігноровано та не скасовано спірний наказ на виконання вимоги Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у місті Києві, Київській, Чернігівській та Черкаській областях від 28 листопада 2018 року № 17.
З огляду на викладене, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав у відносинах публічної служби та просив: поновити його на займаній посаді, стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу та визнати допущення відповідачами бездіяльності щодо виконання вимоги.
Відповідачі позов не визнали і зазначили, що дисциплінарна справа щодо позивача була сформована відповідно до статті 73 Закону України "Про державну службу" та містить всі реквізити та документи, передбачені чинним законодавством. Посилались на те, що матеріалами дисциплінарної справи позивача підтверджується факт того, що несумлінне виконання позивачем посадових обов`язків, зокрема, приховування фактів порушення землекористувачами вимог земельного законодавства, невжиття передбачених законодавством і посадовою інструкцією заходів реагування з приводу порушень земельного законодавства, призвело до виникнення ситуації, внаслідок якої постраждали фізичні особи-інвестори незаконного будівництва клубного будинку "РRAGA-2", а Київська міська рада, Київська міська державна адміністрація та Департамент зазнали значних репутаційних втрат - зниження довіри до них як носіїв влади, зниження їх авторитету, звинувачення в корупційних діяннях. Відповідачі зауважили, що з урахуванням встановлених обставин вчиненого позивачем проступку, у них було достатньо підстав кваліфікувати його як порушення Присяги та застосувати до позивача дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 травня 2019 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що з аналізу тексту Присяги державного службовця, викладеного у статті 36 Закону України "Про державну службу", вбачається, що під порушенням Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків. Факт невиконання позивачем покладених на нього обов`язків призвів до підриву довіри, до приниження авторитету державних органів. А тому у дисциплінарної комісії були наявні правові підстави для висновку щодо вчинення позивачем дисциплінарного проступку - порушення Присяги державного службовця, видом дисциплінарного стягнення за яке, зокрема, є звільнення з посади державної служби.
Не погоджуючись з вказаним рішення суду першої інстанції, позивач оскаржив його в апеляційному порядку.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 31 липня 2019 року частково задовольнив апеляційну скаргу позивача, скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 травня 2019 року та ухвалив нове - про часткове задоволення позовних вимог ОСОБА_1 . Визнав протиправним та скасував наказ Департаменту від 02 листопада 2018 року № 517-к "Про звільнення ОСОБА_1 " з посади заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою та моніторингу земель та поновив його на займаній посаді у Департаменті з 02 листопада 2018 року. Стягнув на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Суд апеляційної інстанції вказав, що припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою, а тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим ніж під час звільнення за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності та проведенням службового розслідування. Крім того суд апеляційної інстанції дійшов висновків, що позивач, при обстеженні земельної ділянки по АДРЕСА_1 (в межах якої було розпочато будівництво клубного будинку "РRAGA-2"), не зобов`язаний був розглядати питання щодо можливого використання такої земельної ділянки не за цільовим призначенням, оскільки державною адміністрацією у запиті такі питання до нього не ставились.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
У касаційній скарзі Департамент, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 травня 2019 року.
Касаційна скарга відповідача мотивована тим, що при розгляді дисциплінарної справи стосовно ОСОБА_1 не було встановлено фактів невиконання або неналежного виконання посадових обов`язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді, у зв`язку з цим відповідач визначив недоцільним проводити службове розслідування, передбачене приписами статті 71 Закону України "Про державну службу". Відповідач зазначив, що посадовою інструкцією заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою та моніторингу земель Деснянського районного управління землеустрою та моніторингу земель Департаменту чітко передбачено обов`язок працівника щодо виявлення земель, які використовуються не за цільовим призначенням, з порушенням установлених законодавством вимог, підготовки пропозицій щодо направлення матеріалів про такі порушення в правоохоронні та інші контролюючі органи, та надано відповідні повноваження. Водночас позивачем вказаних дій вчинено не було. Отже, несумлінне виконання позивачем покладених на нього обов`язків, приховування фактів порушення землекористувачами вимог земельного законодавства призвело до підриву довіри, до приниження авторитету державних органів, що підтверджується наданими відповідачем суду численними зверненнями щодо законності здійснення будівництва багатоповерхового житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 та публікаціями. Отже, у дисциплінарної комісії були наявні правові підстави для висновку щодо вчинення позивачем дисциплінарного проступку - порушення Присяги державного службовця, видом дисциплінарного стягнення за яке є звільнення з посади державної служби.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив незгоду з викладеними Департаментом у скарзі доводами та повідомив свою думку про правильність висновку суду апеляційної інстанції щодо вирішення питання наявності чи відсутності підстав для задоволення цього позову, просив судове рішення апеляційної інстанції залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. Також, у наданих додатково поясненнях, зауважив, що непроведення відповідачем службового розслідування та відсутність вмотивованих висновків про вчинення позивачем проступку - порушення Присяги, вказує на протиправність оскаржуваного наказу про звільнення позивача зі служби.
Рух касаційної скарги
Вказана касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 09 серпня 2019 року.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Соколов В.М., судді: Загороднюк А.Г., Калашнікова О.В.
Ухвалою Верховного Суду від 19 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Департаменту на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року у справі № 640/20732/18. У задоволенні клопотання про зупинення виконання оскаржуваного рішення апеляційної інстанції - відмовлено.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Департамент 10 вересня 2018 року видав наказ № 408к "Про відкриття дисциплінарного провадження у Департаменті земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)", яким відповідно до статті 68 Закону України "Про державну службу" наказано відкрити дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 щодо обставин неналежного виконання ним посадових обов`язків.
На виконання зазначеного наказу дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Комісія) було здійснено дисциплінарне провадження відносно заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою ОСОБА_1, за результатами якого складено висновок про наявність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності. Комісією зроблено висновок, що несумлінне виконання ОСОБА_1 посадових обов`язків, зокрема, приховування фактів порушення землекористувачами вимог земельного законодавства, невжиття передбачених законодавством і посадовою інструкцією заходів реагування з приводу порушень земельного законодавства, призвело до виникнення ситуації, внаслідок якої постраждали фізичні особи-інвестори незаконного будівництва клубного будинку "PRAGA-2", а Київська міська рада, Київська міська державна адміністрація та Департамент зазнали значних репутаційних втрат - зниження довіри до них як носіїв влади, зниження їх авторитету, пов`язування посадових осіб вказаних органів із скандальним об`єктом будівництва, звинувачення в корупційних діяннях. З огляду на це визначено наявність підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу".
У зазначеному висновку Комісією вказано наступне: "Під час дисциплінарного провадження досліджено затверджені ОСОБА_1 акти обстеження земельних ділянок у Деснянському районі м. Києва від 07 лютого 2018 року № 18-0163-03 та 22 червня 2018 року № 18-0943-03, у межах яких було розпочато скандально відоме будівництво ЖК "PRAGA-2". В акті від 22 червня 2018 року №18-0943-03 зазначено про те, що при влаштуванні котловану на обстежуваних земельних ділянках виявлено порушення земельного законодавства, а саме: використання цих ділянок не за цільовим призначенням та самовільне зайняття додаткової території. Водночас в акті від 07 лютого 2018 року № 18-0163-03, в якому також підтверджується факт наявності котловану в межах тих самих земельних ділянок, зазначено про відсутність порушень земельного законодавства. Отже, за однакових обставин (наявність котловану під час обстежень у лютому та у червні 2018 року) в акті від 07 лютого 2018 року № 18-0163-03, затвердженому ОСОБА_1, не було зазначено про наявність порушень земельного законодавства, що призвело до невжиття відповідних заходів реагування, спрямованих на дотримання вимог земельного законодавства.
Відповідно до посадової інструкції заступник начальника управління - начальник відділу землеустрою та моніторингу земель Деснянського району управління землеустрою та моніторингу земель, посаду якого обіймає ОСОБА_1, працівник повинен:
- виявляти землі, які використовуються не за цільовим призначенням, з порушенням установлених законодавством вимог, проводити відповідні перевірки (обстеження) земельних ділянок в межах відповідного району з метою виконання своїх функціональних обов`язків;
- в межах своєї компетенції готувати пропозиції щодо направлення матеріалів про порушення земельного законодавства в правоохоронні органи (прокуратуру, Службу безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України) та інші контролюючі органи міста;
- готувати пропозиції для прийняття рішення щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок;
Працівник має право:
- давати у межах своєї компетенції обов`язкові для виконання власниками землі і землекористувачами вказівки, попередження з питань використання і охорони земель;
- вносити на розгляд керівництва Департаменту пропозиції щодо обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства;
- готувати матеріали та пропозиції на розгляд заступника директора Департаменту та начальника управління землеустрою та моніторингу земель щодо припинення права користування земельними ділянками (розірвання договорів оренди, відмови в поновленні договорів оренди) у випадках використання земель не за цільовим призначенням та невикористання їх у терміни, передбачені законодавством.
Така бездіяльність позивача призвела до продовження використання земельних ділянок з порушеннями законодавства у сфері земельних відносин та в подальшому - нанесення шкоди авторитету міської державної адміністрації, виникнення у громадськості підозру у корупційних діяннях посадових осіб вказаних органів".
Комісією на ім`я директора Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) сформовано подання від 02 листопада 2018 року, яким рекомендовано притягнути заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою та моніторингу земель Деснянського району управління землеустрою та моніторингу земель Департаменту ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та застосувати до нього відповідно до частини п`ятої статті 66 Закону України "Про державну службу" дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади державної служби.
Наказом від 02 листопада 2018 року № 517к ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою та моніторингу земель Деснянського району управління землеустрою та моніторингу земель відповідно до пункту 4 частини першої статті 66 Закону України "Про державну службу" за порушення Присяги державного службовця.
ОСОБА_1 , вважаючи незаконним рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби, подав скаргу у порядку визначеному статтею 78 Закону України "Про державну службу".
За результатами розгляду скарги Міжрегіональним управлінням Національного агентства України з питань державної служби у місті Києві, Київській, Чергнігівській та Черкаській областях винесено вимогу № 17 "про скасування наказу Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 02 листопада 2018 року № 5174-к "Про звільнення ОСОБА_1 ", як такий, що видано з порушенням вимог Закону України "Про державну службу", та поновити останнього на державну службу. Строк виконання вимоги встановлено до 07 грудня 2018 року.
Не погоджуючись з такими діями відповідачів та вважаючи свої права порушеними, позивач 06 грудня 2018 року звернувся з цим позовом до суду.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Частиною другої цієї статті встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок проходження державної служби, особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців врегульовано Законом України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон №889-VIII,чинний на час виникнення спірних правовідносин).
Основні обов`язки державного службовця закріплені у статті 8 Закону № 889-VIII, відповідно до якої державний службовець зобов`язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.
Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.
У разі виявлення державним службовцем під час його службової діяльності або поза її межами фактів порушення вимог цього Закону з боку державних органів, їх посадових осіб він зобов`язаний звернутися для забезпечення законності до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відповідно до частини третьої статті 21 Закону № 889-VIII особа, яка вступає на посаду державної служби вперше, набуває статусу державного службовця з дня публічного складення нею Присяги державного службовця, а особа, яка призначається на посаду державної служби повторно, - з дня призначення на посаду.
За приписами статті 36 Закону № 889-VIII, особа призначена на посаду державної служби вперше, публічно складає Присягу державного службовця такого змісту: "Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права, свободи і законні інтереси людини і громадянина, честь держави, з гідністю нести високе звання державного службовця та сумлінно виконувати свої обов`язки".
Аналогічний текст Присяги державного службовця був наведений у статті 17 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-XII, чинного на час прийняття позивача на державну службу в 1995 році.
З тексту Присяги вбачається, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов`язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.
У силу вимог частини першої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни, державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Згідно з частиною першою статті 65 зазначеного Закону, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Згідно з частиною другою статті 65 Закону № 889-VIII дисциплінарними проступками є:
1) порушення Присяги державного службовця;
2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;