ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 540/2772/19
адміністративне провадження № К/9901/13473/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 540/2772/19
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Новокаїрської сільської ради Бериславського району Херсонської області про скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2020 року (колегія суддів: головуючий суддя Осіпова Ю.В., судді Косцова І.П., Скрипченко В.О.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернулася до суду з позовом до Новокаїрської сільської ради Бериславського району Херсонської області, у якому просила:
1.1. скасувати рішення 37 сесії Новокаїрської сільської ради сьомого скликання №303 від 22 листопада 2019 року "Про надання згоди на добровільне приєднання до Новорайської об`єднаної територіальної громади".
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що, на думку позивача, прийняттю спірного рішення сільської ради передували значні процедурні порушення при здійсненні громадського обговорення питання стосовно об?єднання територіальних громад та скликання позачергової сесії, а спірне рішення не було своєчасно оприлюднене, у зв`язку з чим, є таким, що прийняте з порушенням регламенту, є протиправним та підлягає скасуванню судом.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 21 січня 2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено повністю.
2.1. Скасовано рішення 37 сесії Новокаїрської сільської ради сьомого скликання від 22 листопада 2019 року №303 "Про надання згоди на добровільне приєднання до Новорайської територіальної громади".
2.2. Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з встановлених обставин порушення відповідачем процедури, визначеної частиною 3 статті 5 Закону України "Про добровільне об?єднання територіальних громад", а також Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про доступ до публічної інформації", Регламенту Новокаїрської сільської ради.
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2020 року скасовано судове рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову повністю.
3.1. Відмовляючи у задоволенні позову суд апеляційної інстанції виходив з того, хоча відповідачем і порушено процедуру, визначену частиною 3 статті 5 Закону України "Про добровільне об?єднання територіальних громад", однак він діяв згідно з Регламентом ради і спірні порушення не вплинули на обсяг прав та охоронюваних законом інтереси позивача.
ІІІ. Касаційне оскарження
4. Не погоджуючись з такими рішеннями суду апеляційної інстанції, позивач звернулася з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
4.1. В обґрунтування доводів касаційної скарги вказує на обставини, описані у позовній заяві, та цитує норми права, які, на її думку, є застосовними до цього спору. Наголошує на порушенні відповідачем процедури прийняття спірного рішення та безпідставного не оприлюднення проектів рішень, прийнятих у спірних правовідносинах, а також порушення визначених законом строків вчинення дій, за наслідками яких прийняте оспорюване рішення.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
5. ОСОБА_1 є депутатом Новокаїрської сільської ради Бериславського району Херсонської області сьомого скликання.
6. 06 листопада 2019 року розпорядженням голови Новокаїрської сільської ради №36 запропоновано ініціювати добровільне приєднання до Новорайської об`єднаної територіальної громади та створення робочої групи для організації роботи щодо ініціювання добровільного приєднання до Новорайської ОТГ, проведення громадського обговорення в період з 07 листопада 2019 року по 06 грудня 2019 року.
7. 06 листопада 2019 року на 36 сесії Новокаїрської сільської ради сьомого скликання прийняте рішення №302 "Про затвердження Порядку проведення громадського обговорення з питань добровільного приєднання до Новорайської об`єднаної територіальної громади".
8. 08 листопада 2019 року Милівський сільський голова звернувся до голови Новокаїрської сільської ради із пропозицією щодо можливості зустрічі із жителями села Новокаїри для обговорення питання приєднання до Милівської ОТГ.
9. Розпорядженням Новокаїрського сільського голови від 15 листопада 2019 року №40 вирішено винести на громадське обговорення питання підтримки ініціювання добровільного приєднання до Новорайської ОТГ та проведення 21 листопада 2019 громадського слухання року відповідно до Порядку.
10. 21 листопада 2019 року за участю 134 мешканців села Новокаїри відбулося громадське обговорення, що оформлене протоколом.
11. Згідно протоколу, на порядок денний винесені питання:
1. Оголошення порядку денного. Вибір головуючого та секретаря громадських слухань.
2. Вступне слово головуючого.
3. Обговорення питання приєднання до Новорайської ОТГ.
12. Вирішили: підтримати пропозицію Новокаїрського сільського голови щодо ініціювання добровільного приєднання територіальної громади сіл Новокаїри та Республіканець Бериславського району до Новорайської ОТГ Бериславського району.
13. Голосували: за - 92, проти - 35, утрималось - 7.
14. 21 листопада 2019 року розпорядженням голови Новокаїрської сільської ради №41 вирішено скликати позачергово 37 сесію сільської ради сьомого скликання 22 листопада 2019 року, на розгляд якої винести питання про надання згоди на добровільне приєднання до Новорайської сільської ОТГ Бериславського району.
15. 22 листопада 2019 року на 37 сесії Новокаїрської сільської ради сьомого скликання прийнято рішення №303 "Про надання згоди на добровільне приєднання до Новорайської територіальної громади".
16. Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідача, позивач звернулася з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
17. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
20. Стаття 140 Конституції України передбачає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об?єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
21. Згідно із статтею 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
22. Відповідно до статті 6 цього Закону первинним суб?єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
23. Згідно із частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
24. Відносини, які виникають у процесі добровільного об?єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об?єднаних територіальних громад, врегульовані Законом України ""Про добровільне об?єднання територіальних громад".
25. Згідно із частиною четвертою статті 5 цього Закону порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
26. Відповідно до статті 8-1 Закону 157-VIII добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об?єднаної територіальної громади.
VI. Позиція Верховного Суду
27. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
28. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. Суди попередніх інстанцій встановили, що спірні правовідносини виникли у зв?язку з прийняттям відповідачем рішення 37 сесії Новокаїрської сільської ради сьомого скликання №303 від 22 листопада 2019 року "Про надання згоди на добровільне приєднання до Новорайської об`єднаної територіальної громади". Це рішення позивач вважає прийнятим з порушення встановленої для цього процедури, зокрема та не виключно, вказує на не дотримання відповідачем обов?язку оприлюднення рішення про проведення громадського обговорення та затвердження Порядку такого обговорення.
30. Водночас, спір у цій справі зводиться до того, що на переконання позивача, відповідач безпідставно та всупереч інтересам мешканців села 08 листопада 2019 року відхилив пропозицію щодо об?єднання, яка надійшла від Милівської ОТГ. Також позивач вважає цю відмову безпідставною, оскільки при цьому не враховано звернення мешканців села 11 листопада 2019 року до обласної державної адміністрації з висловленим бажанням приєднатися до Милівської ОТГ.
31. Переглядаючи судове рішення суду апеляційної інстанції, вирішуючи питання щодо правильності застосування цим судом норм чинного законодавства, Верховний Суд враховує таке.
32. Суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір, керувалися нормами Закону України "Про добровільне об?єднання територіальних громад".
33. Статтею 1 цього Закону визначено, що даний Закон регулює відносини, які виникають у процесі добровільного об?єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об?єднаних територіальних громад.
34. Відтак, Верховний Суд наголошує, що законодавець виділяє дві окремі процедури: добровільне об?єднання територіальних громад сіл, селищ, міст та добровільне приєднання до вже існуючих об?єднаних територіальних громад, які за своїм змістом та процедурою є різними.
35. Зокрема порядок добровільного об?єднання територіальних громад регламентується розділом II Закону України "Про добровільне об?єднання територіальних громад". Натомість, питання добровільного приєднання регламентується розділом II-1 цього Закону України.
36. Так, частинами 1 та 2 статті 8-1 Закону передбачено, що добровільно приєднатися до об?єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об?єднаної територіальної громади. Ініціаторами добровільного приєднання до об?єднаної територіальної громади можуть бути суб?єкти, визначені частиною першою статті 5 цього Закону.
37. Статтею 5 Закону визначено, що ініціаторами добровільного об?єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).