ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 580/44/19
адміністративне провадження № К/9901/30219/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 580/44/19
за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Ватутінської міської ради Черкаської області (далі - виконком Ватутінської міськради, Ватутінська міськрада, відповідно), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Державна регуляторна служба України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Ватутінське виробниче управління житлово-комунального господарства Ватутінської міськради, про визнання неправомірними дій та скасування рішень, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.10.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Степанюка А.Г., суддів Бєлової Л.В., Епель О.В.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 28.12.2018 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням зміненого предмету позову, просив:
визнати неправомірними дії виконкому Ватутінської міськради під час прийняття (ухвалення) ним рішень від 15.11.2018 № 300 "Про затвердження конкурсної документації та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне" (далі - рішення виконкому Ватутінської міськради від 15.11.2018 № 300), від 18.10.2018 № 276 "Про затвердження переліку об`єктів конкурсу, складу конкурсної комісії та Положення про конкурсну комісію з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне" (далі - рішення виконкому Ватутінської міськради від 18.10.2018 № 276), від 26.12.2018 №395 "Про призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду в місті Ватутіне" (далі - рішення виконкому Ватутінської міськради від 26.12.2018 №395);
скасувати рішення виконкому Ватутінської міськради: від 15.11.2018 № 300, від 18.10.2018 № 276 та від 26.12.2018 №395.
Позов ОСОБА_1 обґрунтував тим, що оспорювані рішення виконкому Ватутінської міськради від 15.11.2018 № 300 та від 18.10.2018 № 276 є регуляторними актами, однак прийняті без дотримання процедури, визначеної положеннями Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 1160-IV), а рішення виконкому Ватутінської міськради від 26.12.2018 №395 прийняте за відсутності для того відповідних підстав, тому мають бути скасовані.
2. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 23.05.2019 частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправними дії виконкому Ватутінської міськради під час прийняття (ухвалення) рішень від 15.11.2018 № 300 та від 26.12.2018 №395;
визнав протиправним та нечинним рішення виконкому Ватутінської міськради від 15.11.2018 № 300;
визнав протиправним та скасував рішення виконкому Ватутінської міськради від 26.12.2018 №395;
у задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 07.10.2019 скасував рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог, ухвалив нове рішення в цій частині, яким відмовив у задоволенні позовних вимог. В іншій частині рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23.05.2019 суд апеляційної інстанції - залишив без змін.
4. 30.10.2019 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неоднакове застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.10.2019, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23.05.2019 у справі №580/44/19 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою від 18.11.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. 05.12.2019 від відповідача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, в якому виконком Ватутінської міськради просить залишити останню без задоволення, а оскаржувану позивачем постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Суди встановили, що Рішенням виконкому Ватутінської міськради від 18.10.2018 року №276 затверджено перелік об`єктів конкурсу, склад конкурсної комісії та Положення про конкурсну комісію з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне.
Таке рішення було прийнято відповідачем відповідно до підпункту 1 пункту "а" та підпункту 1 пункту "б" статті 30, частини першої статті 52, статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР), пункту 5 статті 13 Закону України від 14.05.2015 № 417-VIII "Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку" (далі - Закон № 417-VIII), Порядку проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 13.06.2016 № 150 (далі - Порядок № 150), з метою належного утримання житлових будинків в місті Ватутіне, в яких не створено об`єднання співвласників багатоквартирного будинку, не прийнято рішення співвласниками про форму управління багатоквартирним будинком та не обрано управителя.
Рішенням виконкому Ватутінської міськради від 15.11.2018 №300 затверджено конкурсну документацію для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіна.
Це рішення відповідачем було прийнято відповідно до підпункту 1 пункту "а" та підпункту 1 пункту "б" статті 30, частини першої статті 52, статті 59 Закону № 280/97-ВР, Закону № 417-VIII, Порядку № 150, постанови Кабінету Міністрів України від 05.09.2018 №712 "Про затвердження Правил надання послуги з управління багатоквартирним будинком та Типового договору про надання послуги з управління багатоквартирним будинком", рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради від 18.10.2018 року №276 "Про затвердження переліку об`єктів конкурсу, складу конкурсної комісії та Положення про конкурсну комісію з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне", з метою забезпечення проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне у житлових будинках, в яких не створено об`єднання співвласників багатоквартирного будинку та не прийнято рішення співвласниками про форму управління багатоквартирним будинком.
Зокрема, пунктом 2 рішення виконкому Ватутінської міськради від 15.11.2018 №300 затверджено оголошення про проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду в місті Ватутіне (надалі - оголошення) згідно з додатком 2.
Згідно із пунктом 4 рішення №300 приписано головному редактору Комунального підприємства "Редакції Ватутінської міської газети "Місто робітниче" опублікувати інформаційне повідомлення про проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду в місті Ватутіне не пізніше ніж за 30 днів до початку конкурсу.
Згідно із пунктом 6 рішення №300 останнє підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Ватутінської міської ради.
Також суди встановили, що повідомлення про оприлюднення регуляторного акта "Про затвердження конкурсної документації та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне" було опубліковано 28.09.2018 в газеті "Місто робітниче".
Крім того, на офіційній сторінці Ватутінської міськради вказаний проект регуляторного акту було опубліковано 28.09.2018 року разом з аналізом регуляторного впливу, що підтверджується відомостями з офіційного сайту Ватутінської міської ради за посиланнями:
http://vatytino-rada.gov.ua/index.php/novini/1504-oprilyudnennya-proektiv-regulyatornikh-aktiv-ta-analizu-regulyatornogo-vplivu;
ttps://drive.google.com/file/d/1NKoxlcOgT3_yJw3kx8WnFZLohDzIO16e/view.
Окрім цього судом апеляційної інстанції встановлено, що виконкомом Ватутінської міськради листом від 19.09.2018 №1667/02-14 направив Черкаському обласному територіальному відділенню Антимонопольного комітету України проект рішення "Про затвердження конкурсної документації та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіне".
Листом від 24.09.2018 р №73-02/979-02 Черкаське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України повідомило відповідача про те, що ознак порушень законодавства про захист економічної конкуренції у направленому проекті не вбачається.
За наслідками розгляду направленого листом від 26.10.2018 №2771/02-21 згаданого проекту із внесеними до нього змінами Черкаське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України листом від 29.10.2018 №73-02/1113-02 повідомило виконком Ватутінської міськради про те, що ознак порушень законодавства про захист економічної конкуренції у направленому проекті не вбачається.
Крім того, рішенням виконкому Ватутінської міськради від 26.12.2018 №395 призначено Ватутінське виробниче управління житлово-комунального господарства Ватутінської міськради управителем багатоквартирного будинку житлового фонду у місті Ватутіне згідно із додатком.
Не погоджуючись з вищевказаними діями відповідача та його рішеннями, вважаючи їх протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся до суду з указаним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що виконкомом Ватутінської міськради не забезпечено в установлений Законом № 1160-IV спосіб оприлюднення проекту регуляторного акту та аналізу його регуляторного впливу у друкованому засобі масової інформації розробника такого проекту, оскільки розміщення таких актів на офіційному веб-сайті відповідача не узгоджується з положеннями цього Закону. Крім того, суд підкреслив, що всупереч вимогам чинного законодавства проект оскаржуваного регуляторного акту не було погоджено з територіальними органами Антимонопольного комітету України. Викладене, на переконання суду першої інстанції, є підставою для визнання протиправним та нечинним рішення виконкому Ватутінської міськради від 15.11.2018 №300, а також скасування рішення виконкому Ватутінської міськради від 26.12.2018 №395, яким призначено управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста Ватутіна як такого, що прийняте на підставі протиправного регуляторного акту.
Відмовляючи у задоволенні іншої частини позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване ОСОБА_1 рішення від 18.10.2018 №276, а також пов`язані з його прийняттям дії, жодним чином не впливають на його права, свободи чи інтереси, не породжують виникнення для нього прав та обов`язків, у зв`язку з чим право вимоги про скасування останнього у позивача відсутнє.
9. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог, виходив із того, що Законом № 1160-IV розробнику проектів рішень та аналізів регуляторного впливу надано право вибору щодо опублікування повідомлення - у офіційному друкованому виданні, чи на офіційній сторінці в мережі Інтернет, тому помилковим є висновок суду першої інстанції про те, що повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта, сам проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, обов`язково повинні оприлюднюватись в друкованих засобах масової інформації, а опублікування аналізу регуляторного впливу в одному документі з проектом регуляторного акта, на думку колегії суддів, не свідчить про те, що відповідний аналіз регуляторного впливу не було оприлюднено.
При цьому суд апеляційної інстанції вказав на те, що питання призначення за наслідками проведення конкурсу управителя багатоквартирного житлового фонду у місті Ватутіне - Ватутінського виробничого управління житлово-комунального господарства Ватутінської міськради породжує виникнення правовідносин виключно між даними суб`єктами, та жодним чином не впливає на права, свободи, інтереси та обов`язки ОСОБА_1 як фізичної особи та члена територіальної громади міста Ватутіне. Відтак, позивач, не є учасником (суб`єктом) правовідносин з визначення управителя багатоквартирного будинку у місті Ватутіне, а тому відповідне рішення виконавчого органу місцевого самоврядування не породжує для нього права на захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційну скаргу позивач обґрунтував тим, що Законом № 1160-IV передбачена можливість повідомлення про оприлюднення проекта регуляторного акта, зокрема, шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет, лише та виключно у разі відсутності у розробника такого проекту друкованого засобу масової інформації. Відтак, розміщення проекта та аналізу регуляторного впливу лише на офіційному сайті міської ради, без публікації таких документів в друкованих засобах масової інформації є свідченням недотримання положень статей 12, 13 Закону № 1160-IV та статті 59 Закону № 280/97-ВР.
11. У відзиві на касаційну скаргу відповідач, зокрема зазначив, що розміщення проекта оспорюваного Рішення виконкомом Ватутінської міськради від 15.11.2018 №300, а також оприлюднення аналізу регуляторного впливу на офіційному веб-сайті Ватутінської міськради в мережі Інтернет є належним способом оприлюднення документів.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX), колегія суддів виходить із такого.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
15. За правилами пунктів 1, 3 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
16. При цьому відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
17. Конституційний Суд України в рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 вказав, що поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
18. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
19. З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.
20. Для визначення інтересу як об`єкта судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити й спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.
21. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово застосовував критерії, які дозволяють виявити наявність або відсутність охоронюваного законом інтересу в особи, яка звертається за судовим захистом. Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який:
має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб`єктивного права;
пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;
є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;