ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №826/5485/17
адміністративне провадження №К/9901/35665/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2019 (головуючий суддя - І.О. Лічевецький, судді - М.І. Кобаль, В.П. Мельничук)
у справі № 826/5485/17
за позовом ОСОБА_1
до Центральної виборчої комісії
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Центральної виборчої комісії, в якому з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просила:
- визнати протиправною постанову Центральної виборчої комісії від 24.01.2017 № 6 "Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 30.04.2017" в частині призначення перших місцевих виборів на території Стольненської сільської ради, у зв`язку з чим скасувати її окремі положення, а саме виключити слова "Стольненська сільська рада (села Стольне, Дмитрівка, Лазарівка, Чорногорці)" з додатку 15 цієї постанови;
- зобов`язати Центральну виборчу комісію прийняти рішення, в межах її повноважень, про організацію підрахунку голосів виборців, установлення підсумків голосування і результатів перших місцевих виборів депутатів Менської міської ради об`єднаної територіальної громади та Менського міського голови з врахуванням скасування призначення перших місцевих виборів на території Стольненської сільської ради.
2. В обґрунтування позовних вимог позивачка вказувала, що 29.12.2016 Стольненською сільською радою прийнято рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад". Вказане рішення стало підставою для призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 30.04.2017. У подальшому рішення від 29.12.2016 було скасовано самою Стольненською сільською радою. На переконання позивача, після прийняття названого рішення до території Менської об`єднаної громади вже не входять села Стольне, Дмитрівка, Лазарівка, Чорногорці, а відтак вибори на Стольненській виборчій дільниці № 740450 відбулися незаконно.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.08.2019 у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції дійшов висновку про недоведеність позивачем протиправності постанови Центральної виборчої комісії від 24.01.2017 № 6 "Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 30.04.2017" у певній її частині, відповідність якої вимогам законодавства встановлена під час розгляду справи.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2019 рішення суду першої інстанції скасовано, ухвалено нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
6. Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог, проте рішення суду першої інстанції скасував, оскільки ним не розглянуто усі заявлені позовні вимоги згідно заяви позивача про зміну предмету позову.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити вимоги позивача.
8. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач наполягає не невідповідності вимогам Конституції України та законів України додатку до звернення - рішення Стольненської сільської ради від 29.12.2016 "Про добровільне об`єднання територіальних громад". Звернення обласної державної адміністрації, як і додатки до нього - рішення територіальних рад про об`єднання слугували підставою для прийняття спірної постанови. На переконання позивача, Центральна виборча комісія не мала права на підставі рішення місцевого самоврядування, яке не набрало чинності, призначати перші вибори.
Позиція інших учасників справи
9. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення судів попередніх інстанції - без змін.
Рух касаційної скарги
10. Ухвалою Верховного Суду від 20.01.20209 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
11. Ухвалою Верховного Суду від 27.10.2020 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
12. Розпорядженням Голови Чернігівської обласної державної адміністрації № 759 від 12.12.2016 затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Менської міської ради, Макошинської селищної ради, Бірківської, Блистівської, Величківської, Дягівської, Киселівської, Куковицьбкої, Лісківської, Осьмаківської, Садової, Семенівської, Синівської, Слобідської, Стольненської, Ушнянської, Фесківської сільських рад Менського району Чернігівської області "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
13. 29.12.2016 Стольненською сільською радою Менського району Чернігівської області прийнято рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
14. Згідно вказаного рішення Стольненська сільська рада вирішила об`єднатись з територіальними громадами міста Мена, сіл Киселівка, Комарівка, селища Прогрес, сіл Величківка, Вільне, селища Садове, села Нові Броди, села Дягова, села Феськівка, села Осьмаки, сіл Ушня, Дібрівка, Ліски, Майське, Максаки, Луки, селища міського типу Макошине, села Остапівка, сіл Куковичі, Овчарівка, Загорівка, селища Куковицьке, села Слобідка, сіл Стольне, Дмитрівка, Лазарівка, Чорногорці, села Бірківка, сіл Блестова, Дерепівка, Семенівка, Синявка в Менську міську територіальну громаду з адміністративним центром у місті Мена.
15. 12.01.2017 Голова Чернігівської обласної державної адміністрації направив до Центральної виборчої комісії звернення щодо призначення перших виборів депутатів Менської ради об`єднаної територіальної громади.
16. 24.01.2017 Центральною виборчою комісією прийнято постанову № 6 "Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 30.04.2017".
17. Відповідно до пункту 3 Додатку 15 до названої постанови до переліку об`єднаних територіальних громад, утворених в межах Чернігівської області, у яких призначаються перші місцеві вибори 30.04.2017 включено Менську міську об`єднану територіальну громаду до якої, зокрема, увійшла Стольненська сільська рада (села Стольне, Дмитрівка, Лазарівка, Чорногорці).
18. Рішенням Стольненської сільської ради від 04.04.2017 скасовано рішення від 29.12.2016 "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
19. 10.04.2017 позивачка звернулась до Центральної виборчої комісії із заявою у якій просила внести зміни до Додатку 15 до постанови № 6 від 24.01.2017, виключивши слова "Стольненська сільська рада (села Стольне, Дмитрівка, Лазарівка, Чорногорці)".
20. Листом № 21-30-658 від 13.04.2017 відповідач повідомив про те, що скасування або призупинення розпочатого виборчого процесу законодавством не передбачено. Центральна виборча комісія також посилалась на те, що у зв`язку з відсутністю законодавчого врегулювання вихід окремих територіальних громад зі складу об`єднаної територіальної громади наразі вбачається неможливим.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
21. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Згідно із частинами третьою-п`ятою статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних
громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.
23. Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" у разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
24. Частиною восьмою статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" визначено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
25. Частиною шостою статті 14 Закону України "Про місцеві вибори" передбачено, що перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією в порядку, визначеному законом.
26. Згідно із частиною четвертою статті 15 Закону України "Про місцеві вибори" перші місцеві вибори призначаються не пізніше ніж за 70 днів до дня виборів, а виборчий процес розпочинається за 50 днів до дня перших місцевих виборів.
27. Частиною сьомою статті 15 Закону України "Про місцеві вибори" передбачено, що Центральна виборча комісія шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу перших виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови. Офіційним оголошенням є прийняття відповідною виборчою комісією рішення про початок виборчого процесу відповідного виду місцевих виборів.
28. Постановою Центральної виборчої комісії від 12.02.2016 №32 затверджено Порядок призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів (далі - Порядок), який визначає процедуру призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та сільських, селищних, міських голів за результатами розгляду звернень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій щодо призначення таких виборів.
29. За змістом абзацу четвертого пункту 1 Порядку за зверненнями, які відповідають вимогам Конституції України, законів України, Порядку, Центральна виборча комісія за наявності відповідних бюджетних асигнувань для організації підготовки та проведення місцевих виборів призначає перші місцеві вибори не пізніше ніж за сімдесят днів до дня таких виборів на останню неділю відповідного місяця.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
30. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, яка була чинною до 08.02.2020).
31. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
32. Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією за зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, яким передує надання висновку щодо відповідності Конституції України та законам України проектів рішень сільських, селищних, міських рад про добровільне об`єднання територіальних громад, а також перевірка рішень таких місцевих рад на відповідність указаному висновку. При цьому таке звернення подається до Комісії лише в разі, якщо відповідна об`єднана територіальна громада є утвореною.
33. Судами встановлено, що враховуючи надходження до Чернігівської обласної державної адміністрації відповідних рішень місцевих рад про добровільне об`єднання територіальних громад, у тому числі й рішення Стольненської сільської ради від 29.12.2016, відповідність вказаних рішень висновку, затвердженому розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 12.12.2016 № 759, Чернігівська обласна державна адміністрація у встановлений Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" строк звернулась до Центральної виборчої комісії щодо призначення перших місцевих виборів у Менській міській об`єднаній територіальній громаді.
34. За результатами розгляду зазначеного звернення Центральна виборча комісія постановою від 24.01.2017 № 6 призначила на неділю, 30.04. 2017 перші вибори депутатів місцевих рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів, у тому числі депутатів Менської міської ради об`єднаної територіальної громади та Менського міського голови, а також оголосила з 11.03.2017 початок виборчого процесу таких виборів.