ПОСТАНОВА
Іменем України
28 жовтня 2020 року
Київ
справа №826/904/18
адміністративне провадження №К/9901/63109/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шевцової Н.В.,
суддів: Данилевич Н.А., Мацедонської В.Е.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/904/18
за позовом ОСОБА_1 до Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 травня 2018 року, прийняте у складі головуючого Васильченко І.П.,
та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Кучми А.Ю., суддів Бєлової Л.В., Коротких А.Ю.,
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва із позовом до Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області (далі- відповідач, Гатненська сільська рада), в якому просила:
1.1 визнати протиправними дії Гатненської сільської ради, які полягають у ненаданні ОСОБА_1 запитуваної публічної інформації згідно запита на інформацію від 18 жовтня 2017 року № 3, зареєстрованого у Гатненській сільській раді від 18 жовтня 2017 року №177/3;
1.2 зобов`язати Гатненську сільську раду Києво-Святошинського району Київської області надати ОСОБА_1 запитувану публічну інформацію, згідно запита на інформацію від 18 жовтня 2017 року № 3, зареєстрованого у Гатненській сільській раді від 18 жовтня 2017 року № 177/3;
1.3 вирішити питання щодо розподілу судових витрат за наслідками розгляду по суті спору, шляхом стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Гатненської сільської ради (код ЄДРПОУ 04358508) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) документально підтверджених судових витрат на правову допомогу, які складають 5120 грн.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилається на порушення відповідачем положень Закону України "Про доступ до публічної інформації", Закону України "Про інформацію", що полягає у фактичній відмові відповідача у наданні запитуваної інформації. У зв`язку з цим позивач вважає, що його права, як суб`єкта інформаційних відносин, були порушені.
3. Представник відповідача проти задоволення позову заперечив та зазначив, що у відповіді на запит щодо надання публічної інформації, листом від 25 жовтня 2017 року № 02-28/4511 ОСОБА_1 було повідомлено про те, що генеральний план с. Гатне має широкоформатне роздрукування, а у Гатненській сільській раді відсутні світлокопіювальні пристрої, за допомогою яких можливо було б здійснити копіювання документів в такому форматі. Також позивачу було запропоновано ознайомитися із детальним планом в приміщенні Гатненської сільської ради.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. 18 жовтня 2017 року ОСОБА_1 звернулась із електронним запитом на інформацію № 3 до Гатненської сільської ради, в якому просила відправити копії всіх графічних матеріалів чинного Генерального плану с. Гатне в оригінальному примірнику з підписами "від руки" відповідальної особи на паперових носіях, а також копію такої відповіді в електронній відсканованій формі на електронну адресу: ІНФОРМАЦІЯ_1
5. 25 жовтня 2017 року Гатненська сільська рада листом від 25 жовтня 2017 року №02-28/4511 повідомила позивача про те, що генеральний план має широкоформатне роздрукування, у відповідача відстуні світлокопіювальні пристрої, які б могли здійснити копіювання документів в такому форматі. Також було зазначено про можливість особистого ознайомлення з графічними матеріалами в приміщенні Гатненської сільської ради та за посиланням на веб-сторінку http://gatne-rada.gov.ua/generalnij-plan-sela-gatnogo-14-04-42-03-06-2016/.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
6. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
7. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, проаналізувавши відповідь на запит, оформлену листом Гатненської сільської ради від 25 жовтня 2017 року №02-28/4511 дійшли висновку, що вказаний лист не містить відмови у наданні відповіді на запит, відповідь містить посилання на відсутність технічної можливості надати інформацію у спосіб, заявлений позивачем у запиті на публічну інформацію від 18 жовтня 2017 року.
7.1. Додатково судами було зазначено, що відповідачем у вказаному листі запропоновано альтернативний варіант доступу до публічної інформації, який передбачений статтею 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та статтею 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
IV. Касаційне оскарження
8. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подала до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано у суді 04 жовтня 2018 року.
9. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі та вирішити питання про розподіл судових витрат при зверненні до касаційного суду.
10. В обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій в порушення, на її думку, приписів Конституції України та Закону України "Про доступ до публічної інформації" постановили рішення про відмову у задоволенні позову. Проте, нормами статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначений вичерпний перелік підстав для відмови у наданні інформації та доводи викладені у листі Гатненської сільської ради від 25 жовтня 2017 року № 02-28/4511 до таких не відносяться.
10.1. Додатково заявник касаційної скарги посилається на правову позицію викладену у постанові Верховного Суду від 31 липня 2018 року у справі № 820/4263/17.
11. 09 жовтня 2018 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів: головуючого Шарапи В.М., суддів Данилевич Н.А., Стрелець Т.Г. відкрито касаційне провадження та витребувано справу № 826/904/18 із Окружного адміністративного суду міста Києва.
12. 31 жовтня 2018 року до Верховного Суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу, в якій відповідач спростовуючи її доводи просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
12.1. Додатково відповідач наголошує, що заявлені позивачем витрати на правову допомогу не є співмірними щодо складності справи та предмету позову.
12.2. Крім того, на думку відповідача, позивач та її представник проживають за однією адресою та мають однакове прізвище, що може свідчити про їх родинні стосунки.
13. 15 листопада 2018 року справа № 826/904/18 надійшла до Верховного Суду.
14. 21 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21 червня 2019 року № 808/0/78-19 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.
15. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючого суддю - Шишова О.О., суддів - Дашутіна І.В., Жука А.В.
16. 23 вересня 2020 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року № 1785/0/78-20 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.
17. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючого суддю - Шевцову Н.В., суддів -Данилевич Н.А., Мацедонську В.Е.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
19. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
20. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
21. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
22. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
23. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначається Законом України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI).
25. Частина перша статті 1 Закону № 2939-VI: публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
26. Частина перша статті 6 Закону № 2939-VI: Інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
27. Частина четверта статті 20 Закону № 2939-VI: У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.
28. Частина перша статті 22 Закону № 2939-VI: розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.
28.2. Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
29. Щодо розподілу судових витрат
30. Відповідно до частини першої статті 132 КАС України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи.
31. Пунктом 1 частини третьою статті 132 КАС України до витрат пов`язаних з розглядом справи, належать витрати на професійну правничу допомогу.
32. Частинами першою-п`ятою статті 134 КАС України обумовлено, що витрати, пов`язані з правничою допомогою адвоката, несуть сторони, крім випадків надання правничої допомоги за рахунок держави.
33.1. За результатами розгляду справи витрати на правничу допомогу адвоката підлягають розподілу між сторонами разом з іншими судовими витратами, за винятком витрат суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката.
33.2. Для цілей розподілу судових витрат:
33.2.1 розмір витрат на правничу допомогу адвоката, в тому числі гонорару адвоката за представництво в суді та іншу правничу допомогу, пов`язану зі справою, включаючи підготовку до її розгляду, збір доказів тощо, а також вартість послуг помічника адвоката визначаються згідно з умовами договору про надання правничої допомоги та на підставі доказів щодо обсягу наданих послуг і виконаних робіт та їх вартості, що сплачена або підлягає сплаті відповідною стороною або третьою особою;
33.2.2 розмір суми, що підлягає сплаті в порядку компенсації витрат адвоката, необхідних для надання правничої допомоги, встановлюється згідно з умовами договору про надання правничої допомоги на підставі доказів, які підтверджують здійснення відповідних витрат.
33.3. Для визначення розміру витрат на правничу допомогу та з метою розподілу судових витрат учасник справи подає детальний опис робіт (наданих послуг), виконаних адвокатом, та здійснених ним витрат, необхідних для надання правничої допомоги.
33.4. Розмір витрат на оплату послуг адвоката має бути співмірним із: 1) складністю справи та виконаних адвокатом робіт (наданих послуг); 2) часом, витраченим адвокатом на виконання відповідних робіт (надання послуг); 3) обсягом наданих адвокатом послуг та виконаних робіт; 4) ціною позову та (або) значенням справи для сторони, в тому числі впливом вирішення справи на репутацію сторони або публічним інтересом до справи.
33.5. Обов`язок доведення неспівмірності витрат покладається на сторону, яка заявляє клопотання про зменшення витрат на оплату правничої допомоги адвоката, які підлягають розподілу між сторонами.
34. Питання розподілу судових витрат врегульовано положеннями статті 139 КАС України, якою визначено, що
34.1 при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа;
34.2. при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз (частина друга);
34.3 при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору;
34.4 при частковому задоволенні позову, у випадку покладення судових витрат на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог, суд може зобов`язати сторону, на яку покладено більшу суму судових витрат, сплатити різницю іншій стороні. У такому випадку сторони звільняються від обов`язку сплачувати одна одній іншу частину судових витрат;
34.5 у разі відмови у задоволенні вимог позивача, звільненого від сплати судових витрат, або залишення позовної заяви без розгляду чи закриття провадження у справі, судові витрати, понесені відповідачем, компенсуються за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;
34.6 якщо сторону, на користь якої ухвалено рішення, звільнено від сплати судових витрат, з іншої сторони стягуються судові витрати на користь осіб, що їх понесли, пропорційно до задоволеної чи відхиленої частини вимог, а інша частина компенсується за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Якщо обидві сторони звільнені від сплати судових витрат, вони компенсуються за рахунок держави у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;
34.7 якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат;
34.8 у випадку зловживання стороною чи її представником процесуальними правами або якщо спір виник внаслідок неправильних дій сторони суд має право покласти на таку сторону судові витрати повністю або частково незалежно від результатів вирішення спору;
34.9 у разі закриття провадження у справі або залишення позову без розгляду внаслідок необґрунтованих дій позивача відповідач має право заявити вимоги про компенсацію здійснених ним витрат, пов`язаних з розглядом справи;
34.10 судові витрати третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, стягуються на її користь зі сторони, визначеної відповідно до вимог цієї статті, залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.
35. Закон України "Про адвокатуру і адвокатську діяльність" від 05 липня 2012 року № 5076-VI (далі - Закон № 5076-VI)
35.1. Пунктом 9 частини першої статті 1 Закону № 5076-VI встановлено, що представництво - вид адвокатської діяльності, що полягає в забезпеченні реалізації прав і обов`язків клієнта в цивільному, господарському, адміністративному та конституційному судочинстві, в інших державних органах, перед фізичними та юридичними особами, прав і обов`язків потерпілого під час розгляду справ про адміністративні правопорушення, а також прав і обов`язків потерпілого, цивільного відповідача у кримінальному провадженні.
35.2. Інші види правової допомоги - види адвокатської діяльності з надання правової інформації, консультацій і роз`яснень з правових питань, правового супроводу діяльності клієнта, складення заяв, скарг, процесуальних та інших документів правового характеру, спрямованих на забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів клієнта, недопущення їх порушень, а також на сприяння їх відновленню в разі порушення (пункт 6 частини першої статті 1 Закону № 5076-VI).
35.3. Відповідно до статті 19 Закону № 5076-VI видами адвокатської діяльності, зокрема, є:
- надання правової інформації, консультацій і роз`яснень з правових питань, правовий супровід діяльності юридичних і фізичних осіб, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, держави;
- складення заяв, скарг, процесуальних та інших документів правового характеру;
- представництво інтересів фізичних і юридичних осіб у судах під час здійснення цивільного, господарського, адміністративного та конституційного судочинства, а також в інших державних органах, перед фізичними та юридичними особами.
35.4. Статтею 30 Закону № 5076-VI передбачено, що гонорар є формою винагороди адвоката за здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту.
35.4.1. Порядок обчислення гонорару (фіксований розмір, погодинна оплата), підстави для зміни розміру гонорару, порядок його сплати, умови повернення тощо визначаються в договорі про надання правової допомоги.
35.4.2. При встановленні розміру гонорару враховуються складність справи, кваліфікація та досвід адвоката, фінансовий стан клієнта й інші істотні обставини. Гонорар має бути розумним і враховувати витрачений адвокатом час.
36. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
37. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
38. Відповідно до практики Європейського суду з прав людини, про що, зокрема, відзначено у пункті 95 рішення у справі "Баришевський проти України" (заява № 71660/11), пункті 80 рішення у справі "Двойних проти України" (заява № 72277/01), пункті 88 рішення у справі "Меріт проти України" (заява № 66561/01), заявник має право на відшкодування судових та інших витрат лише у разі, якщо доведено, що такі витрати були фактичними і неминучими, а їх розмір обґрунтованим.
39. Крім того, у пункті 154 рішення Європейського суду з прав людини у справі Lavents v. Latvia (заява № 58442/00) зазначено, що згідно зі статтею 41 Конвенції Суд відшкодовує лише ті витрати, які, як вважається, були фактично і обов`язково понесені та мають розумну суму.
VI. Позиція Верховного Суду
40. Переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає наступне.
41. Аналізуючи норми Закону № 2939-VI, Верховний Суд дійшов висновку, що визначальною ознакою для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях і знаходилася у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям "відображеності та задокументованості" і є публічною. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти.
42. Як вбачається з матеріалів справи, позивачем запитувалася інформація стосовно відправлення копії всіх графічних матеріалів чинного Генерального плану с. Гатне в оригінальному примірнику з підписами "від руки" відповідальної особи на паперових носіях на електронну адресу. Тобто, інформація, яка була предметом запиту, не потребувала створення нової інформації у вигляді здійснення аналізу чи моніторингу даних наказів за вказані періоди, що підтверджує ознаки віднесення її до категорії "публічної" та надання відповіді у відповідності до приписів Закону № 2939-VI.