ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 826/7297/15
адміністративне провадження №К/9901/8959/19
адміністративне провадження №К/9901/10334/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Мартинюк Н.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційними скаргами Державної служби України з надзвичайних ситуацій та Кабінету Міністрів України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 травня 2018 року (головуючий суддя - Скочок Т.О., судді: Кармазін О.А., Катющенко В.П.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року (головуючий суддя - Пилипенко О.Є., судді: Кузьмишина О.М., Мєзєнцев Є.І.)
у справі №826/7297/15
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій
треті особи: заступник голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій Авер`янов Олег В`ячеславович, Міністерство внутрішніх справ України, заступник голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій Білошицький Руслан Миколайович.
про скасування розпорядження, поновлення на посаді та стягнення заробітної плати.
I. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №242-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій";
- поновити на посаді заступника Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій з 25 березня 2015 року;
- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25 березня 2015 року;
- визнати недійсним запис про зарахування у розпорядження голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій, зроблений в послужному списку за №К-154123.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначав що вважає своє звільнення незаконним, Присягу державного службовця він не приймав, а тому його не можна звільнити за її порушення, службове розслідування проведено не було, а також порушено порядок звільнення з посади.
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2016 року зупинено провадження у справі до набрання законної сили рішенням у справі №761/32311/15-к.
4. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 7 квітня 2016 року ухвалу окружного суду від 11 лютого 2016 року скасовано та направлено справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
5. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року, позов задоволено частково.
6. Визнано протиправним та скасовано Розпорядження Кабінету Міністрів України №242-р від 25 березня 2015 року "Про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій". Поновлено на посаді заступника Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій з 26 березня 2015 року. Стягнуто з Державної служби України з надзвичайних ситуацій середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 1 квітня 2015 року по 16 травня 2018 року в сумі 463 583,48 грн. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
7. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідачі звернулися з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 червня 2014 року № 602-р ОСОБА_1 призначено заступником Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій.
9. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №242-р звільнено позивача з посади заступника Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій за порушення Присяги державного службовця (пункт 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу").
10. Наказом першого заступника Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 25 березня 2015 року № 165 оголошено розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №242-р. Позивача, звільненого з посади заступника Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій, відповідно до пунктів 79, 80 Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу зараховано у розпорядження Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в текстах пропозиції Міністра внутрішніх справ та подання Прем`єр-міністра України, поданого Кабінету Міністрів України, відсутні посилання на жодні матеріали (в тому числі матеріали службового розслідування відносно ОСОБА_1 ), які дали підстави для висновку про порушення Присяги Державного службовця.
12. Враховуючи, що законодавцем чітко закріплено повноваження органу щодо встановлення обставин для прийняття рішення шляхом проведення службового розслідування, та іншого порядку не передбачено, тому твердження відповідачів що призначення перевірки це право органу, є хибним і не відповідає вимогам діючого законодавства.
13. Матеріали особової справи позивача не містять на виконання статті 17 Закону України "Про державну службу" тесту Присяги, який має зберігатися за місцем роботи, оскільки позивачем Присягу державного службовця в розумінні даного Закону не було прийнято, що не заперечувалося представником Державної служби України з надзвичайних ситуацій.
14. В оскаржуваному наказі про зарахування у розпорядження Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій відсутні відомості на якій підставі та на який термін позивач зараховується в таке розпорядження. Пунктом 79 Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу чітко визначено термін, на який особу може бути зараховано в розпорядження керівника.
15. Оскільки позивач перебуває на службі цивільного захисту і не звільнений з неї, то факт досягнення ним 60-річного віку не обмежує застосування до нього правил поновлення на посаді у зв`язку з незаконним звільненням і не перешкоджає поновленню на посаді заступника Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
16. Державна служба України з надзвичайних ситуацій у своїй касаційній скарзі посилається на те, що суди не застосували належні норми законодавства, а дійшли помилкового висновку що видавши оскаржуване розпорядження, Кабінет Міністрів України діяв не на підставі та не у спосіб, що визначені чинним законодавством. Оскаржуване розпорядження було розглянуте Урядом у невідкладному порядку, оскільки позивач був затриманий слідчим під час проведення засідання. Проте судами не було застосовано до спірних правовідносин параграф 55-2 Регламенту Кабінету Міністрів України.
17. Проведення попереднього службового розслідування, зважаючи на резонансність справи та враховуючи інкриміноване позивачу діяння, було недоцільне.
18. Оскільки позивач з 1992 року працював на різних посадах в органах пожежного нагляду МВС СРСР, МВС України, МНС України та ДСНС України, в тому числі на керівних посадах ДСНС України, а відтак був обізнаний щодо порядку проходження державної служби, прийняття/звільнення, умови оплати праці (заробітної плати та грошового забезпечення), соціальний захист тощо та був зобов`язаний знати законодавство України, а відтак виконання ним посадових обов`язків заступника Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій свідчить про те, що він вчинив конклюдентну дію - прийняв Присягу державного службовця.
19. Позивачу у 2017 році виповнилося 60 років, тобто він досяг граничного віку перебування на службі цивільного захисту. У порушення вимог Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу позивач не звертався з проханням продовжити службу, висновок лікарської комісії що він, незважаючи на поважний вік, може проходити службу далі, також відсутній, а тому є помилковим висновок судів що досягнення особою граничного віку не є перешкодою для поновлення на посаді.
20. Особи рядового і начальницького складу служби цивільного захисту отримують грошове забезпечення, а тому при вирішенні позовної вимоги про виплату середнього заробітку слід керуватися Кодексом цивільного захисту України, Положенням про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу, постановою Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2007 року №1294 "Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб", Інструкцією про виплату грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту, а не Кодексом законів про працю України та Порядком обчислення середньої заробітної плати №100.
21. Кабінет Міністрів України у своїй касаційній скарзі також посилається на те, що оскаржуване розпорядження Уряду було розглянуто у невідкладному порядку, проте судами не було застосовано до спірних правовідносин параграф 55-2 Регламенту Кабінету Міністрів України і, як наслідок, зроблено неправильний висновок про порушення порядку видання оскаржуваного розпорядження.
22. Згідно з частиною першою статті 16 Закону України "Про міліцію" особовий склад міліції складається з працівників, що проходять державну службу в підрозділах міліції, яким відповідно до чинного законодавства присвоєно спеціальні звання міліції. Отже позивач був вперше зарахований на державну службу до органів внутрішніх справ України та прийняв Присягу державного службовця (працівника міліції) 14 січня 1992 року. Таким чином позивач не повинен був приймати Присягу державного службовця відповідно до статті 17 Закону України "Про державну службу", оскільки на дату введення в дію цього закону вже перебував на державній службі та прийняв передбачену статтею 17 Закону України "Про міліцію" присягу державного службовця.
23. Висновок судів про те, що факт порушення Присяги державного службовця позивачем мав бути встановлений лише висновком службового розслідування, є помилковим та суперечить нормам законодавства яке врегульовує порядок призначення та проведення службового розслідування.
24. Представник Уряду наголошував під час розгляду справи що відносно позивача складено обвинувальний акт, направлено матеріали кримінального провадження до суду, який визнав їх достатніми та розпочав судовий розгляд. Проте натомість суд необґрунтовано зазначив що кримінальне провадження перебуває на стадії досудового розслідування. До матеріалів справи долучено стенограму засідання Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року, яка підтверджує факт надання слідчим прокуратури та Міністром внутрішніх справ України для ознайомлення членам Уряду документів та платіжних карток на підтвердження вчинення позивачем інкримінованих йому кримінальних правопорушень. За таких обстави висновок судів про недоведеність відповідачами факту порушення позивачем Присяги державного службовця суперечить наявним доказам.
25. Позивач у відзивах на касаційні скарги просив залишити судові рішення без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
27. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
29. Відповідно до статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади; утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем`єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.
30. Державна служба України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України (пункт 1 Положення про ДСНС України, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року №20/2013).
31. Відповідно до положень Схеми спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року №442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" та постанови Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2014 року №120 "Питання спрямування та координації діяльності ДСНС України", ДСНС України є центральним органом виконавчої влади, керівник якого не входить до складу Кабінету Міністрів України. Діяльність ДСНС України спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ.
32. Статтею 19 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" встановлено, що керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України. Керівник центрального органу виконавчої влади може мати не більше двох заступників, які призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України. У разі звільнення керівника центрального органу виконавчої влади, в тому числі центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, перші заступники та заступники відповідного керівника центрального органу виконавчої влади звільняються з посад Кабінетом Міністрів України.
33. Пропозиції Прем`єр-міністрові України стосовно кандидатур для призначення на посаду та звільнення з посади керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників вносить міністр, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади.
34. Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності встановлює Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року №950 (далі - Регламент №950).
35. Відповідно до пункту 4 параграфу 32 Регламенту №950 проекти розпоряджень Кабінету Міністрів з кадрових питань готуються в установленому Кабінетом Міністрів порядку.
36. Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року №298 затверджено Порядок розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України (далі - Порядок № 298), відповідно до підпункту 4 пункту 2 якого керівник центрального органу виконавчої влади, який не входить до складу Кабінету Міністрів України, його перший заступник та заступник, керівник центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом, утвореного Кабінетом Міністрів України, його перший заступник та заступник призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України.
37. Відповідно до пункту 7 даного Порядку подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади або погодження призначення на посаду (звільнення з посади) вноситься Прем`єр-міністром України Кабінетові Міністрів України - стосовно керівника центрального органу виконавчої влади, що не входить до складу Кабінету Міністрів України, його першого заступника та заступника, керівника центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом, утвореного Кабінетом Міністрів України, його першого заступника та заступника, першого заступника та заступника міністра, заступника міністра - керівника апарату міністерства, першого заступника та заступників Голови Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного майна і Голови Держкомтелерадіо. Пропозиції Прем`єр-міністрові України щодо кандидатур для призначення на посаду та звільнення з посади керівника центрального органу виконавчої влади, його першого заступника та заступника вносить міністр, який спрямовує та координує діяльність такого органу.
38. Відповідно до пункту 10 Порядку №298 у передбачених законодавством випадках посадова особа, яка вносить подання про призначення на посаду осіб, зазначених у пункті 1 цього Порядку, може звертатися з пропозицією щодо звільнення з посади таких осіб. У пропозиції щодо звільнення з посади обґрунтовуються причини неможливості перебування особи на займаній посаді. До подання додаються завізований керівником відповідного органу проект рішення про звільнення з посади із зазначенням причини, біографічна довідка з фотокарткою, що засвідчується підписом керівника кадрової служби і скріплюється печаткою, заява особи про звільнення, пояснення особи, що звільняється за порушення трудової дисципліни, у разі потреби - матеріали службового розслідування, медична довідка, інші документи, що безпосередньо стосуються справи.
39. 25 березня 2015 року о 19.14 годині Міністр внутрішніх справ вніс Прем`єр-міністру України подання №13545/Ав про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови ДСНС України за пунктом 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу" за порушення Присяги державного службовця (відповідно до пункту 10 Порядку №298). Додатком до подання був проект розпорядження Кабінету Міністрів України про звільнення позивача.
40. Проте у порушення вимог пункту 10 Порядку №298 у пропозиції щодо звільнення з посади позивача не було обґрунтовано причини неможливості його перебування на займаній посаді, не додано біографічної довідки з фотокарткою, що засвідчується підписом керівника кадрової служби і скріплюється печаткою.
41. Відповідно до аб. 2 частини першої статті 19 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" та за пропозицією Міністра внутрішніх справ, 25 березня 2015 року Прем`єр-міністр України вніс подання щодо звільнення позивача з посади заступника Голови ДСНС України. У даному поданні також відсутні обґрунтування причин неможливості перебування особи на займаній посаді.
42. Таким чином висновок судів першої та апеляційної інстанцій що оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року прийнято без дотримання вимог законодавства який визначає порядок прийняття таких рішень, є правильним та обґрунтованим.
43. У касаційних скаргах відповідачі посилалися на те, що оскаржуване розпорядження було прийнято у невідкладному порядку, а тому до спірних правовідносин мав застосовуватися параграф 55-2 Регламенту №950, відповідно до якого у невідкладних випадках Прем`єр-міністр або міністр за погодженням з Прем`єр-міністром може внести на розгляд Кабінету Міністрів проект акта без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін`юстом, розгляду на засіданні урядового комітету. Такий проект акта ставиться на голосування і у разі його прийняття опрацьовується Секретаріатом Кабінету Міністрів без зміни його по суті (вносяться поправки, пов`язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, здійснюється редагування), а також забезпечується негайне оприлюднення підписаного Прем`єр-міністром акта.
44. Проте вимоги щодо подання про звільнення з посади заступника керівника центрального органу виконавчої влади встановлені Порядком №298 і передбачений Регламентом № 950 порядок внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проекту акту у невідкладному випадку не дає права діяти без дотримання вимог Порядку №298.
45. Відповідно до статті 1 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ (чинного на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №3723-ХІІ) державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.
46. Статтею 17 Закону №3723-ХІІ встановлено, що громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу такого змісту: "Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов`язки". Державний службовець підписує текст Присяги, який зберігається за місцем роботи. Про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці.
47. Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов`язаних з проходженням державної служби, а також за порушення правил професійної етики, інший вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює (частина перша статті 14 Закону №3723-ХІІ).
48. За приписами статті 30 Закону №3723-ХІІ крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону (пункт 6 частини першої статті 30).