ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 826/17807/14
адміністративне провадження № К/9901/34625/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Генеральної прокуратури України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2019 року (головуючий суддя - Кармазін О.А.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року (головуючий суддя - Чаку Є.В., судді: Файдюк В.В., Мєзєнцев Є.І.)
у справі №826/17807/14
за позовом ОСОБА_1
до Генеральної прокуратури України
про скасування наказу та зобов`язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2014 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- скасувати наказ Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року №2502-ц про звільнення;
- поновити на посаді начальника управління правозахисної діяльності у сферах екології та земельних відносин Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України;
- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року;
- зобов`язати Генеральну прокуратуру України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
2. В обґрунтування позовних вимог зазначав що його звільнено за формальними ознаками, в силу зайняття посад у певний період часу. Вина у сприянні узурпації влади, підриві основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенні прав і свобод людини не була встановлена, а отже і застосування індивідуальної відповідальності є неправомірним.
3. Ухвалою від 20 січня 2015 року Окружний адміністративний суд міста Києва звернувся до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності окремих положень Закону України "Про очищення влади" положенням Конституції України, а саме: пункту 8 частини першої статті 3, частини третьої статті 1, пункту 2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про очищення влади" положенням статті 8, частини другої статті 19, статті 21, частин другої та третьої статті 22, частин другої та третьої статті 24, частини першої статті 38, частини першої статті 43, статті 58, частини другої статті 61, статті 62, частини першої статті 64 Конституції України в їх системному зв`язку.
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2015 року, залишеною без змін ухвалами Київського апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2015 року та Вищого адміністративного суду України від 16 березня 2016 року, зупинено провадження у справі до вирішення Верховним Судом України питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності окремих положень Закону України "Про очищення влади" Конституції України, питання щодо чого порушено відповідно до ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2015 року.
5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 червня 2019 року поновлено провадження у справі.
6. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 серпня 2019 року прийнято відмову від частини позовних вимог, а саме: зобов`язання Генеральної прокуратури України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади". Закрито провадження у справі в цій частині позовних вимог.
7. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року, позов задоволено.
8. Визнано протиправним з моменту прийняття та скасовано наказ Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року № 2502-ц. Поновлено на посаді начальника управління правозахисної діяльності у сферах екології та земельних відносин Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України з 24 жовтня 2014 року. Стягнуто середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 1 006 505,40 грн з вирахуванням при виплаті встановлених податків та зборів.
9. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що наказом Генерального прокурора України від 16 листопада 2010 року № 1486к позивача призначено прокурором Львівської області строком на п`ять років та затверджено головою колегії прокуратури цієї області, звільнивши його з посади начальника управління нагляду за додержанням законів органами СБУ, Державної митної служби та Державної прикордонної служби України Головного управління нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства Генеральної прокуратури України.
11. Наказом Генерального прокурора України від 2 березня 2012 року №364к позивача призначено першим заступником Дніпровського екологічного прокурора та затверджено членом колегії Дніпровської екологічної прокуратури, звільнивши в порядку переведення з посади прокурора Львівської області.
12. Наказом Генерального прокурора України від 28 серпня 2014 року №1938-ц позивача призначено начальником управління правозахисної діяльності у сферах екології та земельних відносин Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України, звільнивши його в порядку переведення з посади першого заступника Дніпровського екологічного прокурора.
13. 17 жовтня 2014 року старшим прокурором відділу роботи з кадрами складено довідку про результати вивчення особової справи ОСОБА_1 щодо застосування заборон, визначених Законом України "Про очищення влади". За результатами вивчення встановлено що у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року позивач обіймав сукупно не менше одного року (3 роки 3 місяці) посади, які віднесені до категорії "керівник, заступник керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України".
14. Наказом Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року №2502-ц відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" та статті 15 Закону України "Про прокуратуру" позивача звільнено з посади начальника управління правозахисної діяльності у сферах екології та земельних відносин Головного управління захисту прав і свобод громадян, інтересів держави, нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що під час розгляду справи відповідачем не було надано доказів належності позивача до кола осіб, які своїми рішеннями, діяли чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
16. При цьому, на час роботи позивача на посадах, в силу зайняття яких його звільнено з роботи з органів прокуратури, не існувало законів, які б визначали правопорушенням зайняття таких посад, а відтак в силу положень статті 58 Конституції України, позивач не може бути притягнутий до відповідальності лише в силу одного факту зайняття посади, що не визнавалося правопорушенням на час її зайняття ним.
17. У зв`язку з прийняттям оскаржуваного рішення відповідачем не доведено дотримання основоположних принципів очищення влади, визначених Законом, а відтак, враховуючи крім іншого що займана позивачем посада не є політичною, не доведено і правомірності застосування процедур, передбачених цим Законом.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. Відповідач у своїй касаційній скарзі посилається на те, що Законом України "Про очищення влади" не встановлено жодних застережень чи виключень стосовно заборони звільнення осіб, які підпадають під критерії, передбачені частиною першою статті 3 Закону, на виконання вимог пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону. Для вирішення питання про звільнення на підставі пункту 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України Законом не передбачено обов`язку встановлення будь-яких обставин чи фактів стосовно таких осіб, у тому числі їх належність до кола осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Відтак, перевірка з метою встановлення зазначених обставин уповноваженим підрозділом Генеральної прокуратури України не проводилась.
19. У період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року позивач обіймав посади визначені пунктом 8 частини першої статті 3 Закону, про що обґрунтовано було зазначено у довідці про результати вивчення особової справи, та на виконання вимог пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону він був звільнений з займаної посади.
20. Позивач у відзиві на касаційну скаргу просив залишити касаційну скаргу без задоволення.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
22. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
24. Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року № 1682-VII, який набрав чинності 16 жовтня 2014 року (далі - Закон №1682-VII).
25. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).
26. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).
27. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).
28. Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ №1096 (1996) звернула увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.