ПОСТАНОВА
Іменем України
28 жовтня 2020 року
Київ
справа № 808/2625/17
провадження № К/9901/49616/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду у складі судді Лазаренка М.С. від 24 жовтня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Коршуна А.О., Панченко О.М., Чередниченка В.Є. від 14 березня 2018 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, в якому просив:
- визнати незаконними дії Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 гектари, для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована на території Таврійської сільської ради Токмацького району Запорізької області;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована на території Таврійської сільської ради Токмацького району Запорізької області.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач листом від 29 червня 2017 року роз`яснив позивачу, що запитувана земельна ділянка знаходиться на території району, по якому відбувається формування (оновлення) реєстру земельних масивів, можливих для передачі учасникам АТО, членам сімей учасників АТО, які загинули під час вказаних подій, та можливого включення її до вказаного реєстру, у зв`язку з чим, Головне управління Держгеокадастру в Запорізькій області запропонувало позивачу звернутися із таким клопотанням після закінчення вказаних робіт.
Пунктом 14 статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" учасникам бойових дій (статті 5, 6) надаються такі пільги, зокрема, першочергове забезпечення жилою площею осіб, які потребують поліпшення житлових умов, та першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, першочерговий ремонт жилих будинків і квартир цих осіб та забезпечення їх паливом.
Розпорядженням Запорізької ОДА від 10 липня 2015 року № 244 "Про забезпечення реалізації першочергового права на відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва учасників бойових дій, які беруть участь в антитерористичній операції, а також членів сімей учасників бойових дій, які загинули під час проведення антитерористичної операції", яке є обов`язковим для врахування під час реалізації повноважень ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області, було вказано на необхідність визначення земельних масивів, можливі для передачі під зазначені цілі, то відповідачем було правомірно відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки земельна ділянка перебувала на території району, по якому відбувається формування (оновлення) реєстру земельних масивів, можливих для передачі учасникам АТО.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у січні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, яка розташована за межами населеного пункту (села Новогорівки), на території Таврійської сільської ради, Токмацького району, Запорізької області.
Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області листом від 4 березня 2017 року надало відповідь з відмовою у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, яка розташована за межами населеного пункту (села Новогорівки), на території Таврійської сільської ради, Токмацького району, Запорізької області.
Відмова мотивована недостатньою кількістю та якістю графічних матеріалів, доданих до клопотання, які не дозволяють визначити: чи відноситься позначена на графічних матеріалах земельна ділянка до державної власності сільськогосподарського призначення, перебування її у користуванні, у переліку земельних ділянок державної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, а також перевірити місце розташування на відповідність вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань тощо.
9 квітня 2017 року ОСОБА_1 повторно звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Таврійської сільської ради Токмацького району Запорізької області.
Головне управління Держгеокадастру в Запорізькій області листом від 26 червня 2017 року № Л-4137-40002/6-17 повідомило ОСОБА_1, що 10 липня 2015 року Запорізькою обласною державною адміністрацією було винесено розпорядження № 244 "Про забезпечення реалізації першочергового права на відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва та городництва для учасників бойових дій, які беруть участь у антитерористичній операції, а також членів сім`ї учасників бойових дій, які загинули під час проведення антитерористичної операції". Для здійснення приписів розпорядження адміністрації, ГУ Держгеокадастру в Запорізькій області почало вести реєстр таких земельних масивів та постійно його оновлює. З огляду на те, що запитувана земельна ділянка знаходиться на території району, по якому відбувається формування (оновлення) реєстру земельних масивів, можливих для передачі учасникам АТО, членам сімей учасників АТО, які загинули під час вказаних подій, та можливого включення її до вказаного реєстру Головне управління Держгеокадастру в Запорізькій області запропонувало позивачу звернутися із таким клопотанням після закінчення вказаних робіт.
21 липня 2017 року Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області позивачу надіслано лист за № Л-4137/5606/6-17 де з посиланням на Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року № 413 зазначено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах норм безоплатної приватизації, повинні надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації, відповідно до переліку земельних ділянок, який формується щоквартально та оприлюднюється на офіційному веб-сайті територіальних органів Держгеокадастру, при цьому площа земельних ділянок, яку пропонується передавати безоплатно у власність на території відповідної області залежатиме від площі земельних ділянок, право оренди на які було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу. У другому кварталі поточного року продажу права оренди земель сільськогосподарського призначення не відбувалося, отже підстав для задоволення клопотання позивача немає.
6. Не погоджуючись із такими діями відповідача, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що аналізуючи положення частини 7 статті 118 Земельного кодексу України можна дійти висновку, що за результатами розгляду заяви громадянина про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього може прийняти одне з таких рішень - або надати дозвіл на розробку проекту землеустрою або надати вмотивовану відмову у його наданні.
Перелік підстав для відмови в наданні такого дозволу є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає, а саме підставами може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта (бажаної земельної ділянки) вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Листи-відповіді відповідача не містять в собі жодної із перелічених вище підстав для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою із посиланням на норму закону, прийнятого у відповідності до закону нормативно-правового акту, якій не відповідає місцезнаходження земельної ділянки, як і не містить обґрунтування, в чому проявляється невідповідність місця розташування земельної ділянки документації із землеустрою, містобудівній документації, що є порушенням частини 7 статті 118 Земельного кодексу України.
В силу пункту 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, затверджене наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17 листопада 2016 року № 308 Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. За приписами підпункту 13 пункту 4 Положення Головне управління (відповідач) розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення на території Запорізької області в порядку, визначеному чинним законодавством України.
З аналізу вказаних норм убачається, що відповідач, отримавши заяву щодо надання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки у власність повинен бути розглянути її та прийняти за результатом розгляду відповідне рішення, яке викладається у формі наказу.
Рішення про відмову відповідачем було прийнято у формі листа, що не може сприйматись як належна форма прийняття рішення суб`єктом владних повноважень, а тому, такі дії є протиправними.
Суд апеляційної інстанції протиправно застосував до спірних правовідносин Стратегію удосконалення управління у сфері використання та охорони земель, при цьому вказавши, що остання є нормативно-правовим актом, який визначає вимоги щодо місця розташування земельної ділянки в контексті положень частини 7 статті 118 Земельного кодексу України.
Аналіз змісту Стратегії дозволяє дійти висновку, що вказаний документ не є нормативно-правовим, актом, не встановлює норм права, а є виключно програмним, документом, який визначає основні пріоритети, напрями державної політики у сфері розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності.
Стратегія не є та не може бути нормативно-правовим актом, який врегульовує порядок передачі земельних ділянок у власність в межах норм безоплатної приватизації, оскільки у відповідності до норм Конституції України, які є нормами прямої дії, право власності на землю здійснюється виключно у відповідності до закону, яким є Земельний кодекс України. Суди першої та апеляційної інстанцій проігнорували приписи Земельного кодексу України та не провели аналізу законності дій Відповідача відповідно до Закону.
Положення Стратегії взагалі не були покладені відповідачем в основу прийнятого ним рішення стосовно клопотання.
8. Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області подано відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року, в якому воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Кабінету міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені зазначеною статтею.
10. Згідно із частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
11. Пунктом "б" частини 1 статті 121 Земельного кодексу України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 га.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції
12. Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
13. Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
14. Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.