ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 320/2585/19
провадження № К/9901/915/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Чиркіна С.М.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою прокурора Київської області
на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08.08.2019 (суддя Лиска І.Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2019 (головуючий суддя Лічевецький І.О., судді - Аліменко В.О., Бабенко К.А.)
у справі №320/2585/19
за позовом заступника керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області
до Виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю "Альянс Новобуд"
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2019 року заступник керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області звернувся з позовом до Виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю "Альянс Новобуд", в якому просив суд:
- визнати протиправними дії управління містобудування та архітектури Броварської міської ради Київської області, яке є виконавчим органом та структурним підрозділом виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області, щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, з кадастровим номером 3210600000:00:015:0548, від 08.09.2015 № 63 та змін до них від 03.03.2016 № 10 за адресою: Київська область, м. Бровари, вул. Чорновола Вячеслава на території ІV житлового району;
- визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 08.09.2015 № 63 та змін до них від 03.03.2016 № 10, видані управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради на розробку проектно-кошторисної документації для багатоквартирного житлового будівництва з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями за адресою: Київська область, м. Бровари, вул. Чорновола Вячеслава на території ІV житлового району;
- визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, яка виразилась у не проведенні позапланової перевірки відповідно до ст. 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" за зверненнями (вимогами) прокуратури Київської області та Броварської місцевої прокуратури за фактами порушення вимог містобудівної законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 08.09.2015 № 63 та змін до них від 03.03.2016 № 10 та невидачі на їх підставі дозволу на виконання будівельних робіт від 22.09.2016 № ІV 115162661252.
- скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт за від 22.09.2016 № ІV 115162661252, виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, щодо об`єкта "Будівництво багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями у м. Бровари по вул. Чорновола Вячеслава на території ІV житлового району.
2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08.08.2019 у справі №320/2585/19, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2019, адміністративну справу №320/2585/19 за позовом заступника керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області до Виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області, ДАБІ України в особі Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у Київській області, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Альянс Новобуд", про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії - залишено без розгляду.
3. Прокурор Київської області з вказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08.08.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2019 у справі №320/2585/19 та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
4. Залишаючи без розгляду позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що не доведено підстави, наведені прокурором на підтвердження представництва ним інтересів держави, а також прокурор не довів, що ДАБІ України не здійснює захист інтересів держави чи здійснює його неналежно.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
5. Касаційна скарга мотивована тим, що рішення судів постановлено за неправильного застосування норм матеріального права (ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст.ст. 29, 36, 37, 41, 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності") та з порушенням норм процесуального права (ст.ст. 2, 5, 8, 9, 53, 240 КАС України), що відповідно до ст.ст. 349, 353 КАС України є підставою для їх скасування з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
6. Скаржник посилається на те, що твердження судів першої та апеляційної інстанції про те, що прокурор у вказаній справі фактично звернувся із позовом на захист прав та інтересів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка є уповноваженим державою органом виконавчої влади на реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, є помилковими та спростовуються фактичними обставинами справи.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
8. Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд зазначає таке.
Частиною 4 ст. 5 КАС України визначено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
9. Частинами 3 - 5 ст. 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
10. Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
11. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (ст. 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
12. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
13. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
14. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
15. У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
16. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
17. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі №815/1567/16, від 16.07.2020 у справі №320/2341/19.
18. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила про таке.
Частиною 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із ч. 4 ст. 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
19. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.