ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 803/1219/17
адміністративне провадження № К/9901/56150/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Шарапи В.М., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 803/1219/17
за позовом Луцької міської ради
до Головного інспектора будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Маркевича Степана Богдановича
про визнання протиправними та скасування рішень
за касаційною скаргою Луцької міської ради на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року (колегія у складі: головуючого судді Кухтея Р. В., суддів Хобор Р. Б., Онишкевича Т. В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2017 року Луцька міська рада звернулася до Волинського окружного адміністративного суду з позовом до Головного інспектора будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Маркевича С. Б., в якому просила визнати протиправними та скасувати рішення відповідача від 16 червня 2017 року № 52 про скасування акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів від 06 березня 2017 року; рішення від 16 червня 2017 року № 53 про скасування дії припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 березня 2017 року та рішення від 16 червня 2017 року № 54 про скасування дії протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10 березня 2017 року.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що за результатами проведеної планової перевірки на об`єкті будівництва "Реконструкція прохідної, нове будівництво виробничого приміщення та навісів на вул. Мамсурова, 21 в м. Луцьку", було виявлено, що на даному об`єкті генпроектувальником Малим підприємством фірма "Локо" (далі - МПФ "Локо") розроблено та передано замовнику проектну документацію, яка не відповідає вимогам законодавства, а саме запроектовано будівництво навісів № 5, № 6 (по ГП) та реконструкцію прохідної в межах червоних ліній вул. Мамсурова. У зв`язку з цим інспектором відділу ДАБК відповідно до Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553 ) був складений акт перевірки, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10 березня 2017 року. Після звернення МПФ "Локо" із скаргою від 24 березня 2017 року до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області (далі - УДАБІ у Волинській області), оспорюваними рішеннями головного інспектора будівельного нагляду Маркевич С.Б. протиправно були скасовані припис, акт перевірки та протокол.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2017 року позов задоволено повністю.
4. Приймаючи таке судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що спірні рішення були прийняті відповідачем протиправно та за відсутністю визначених законом повноважень.
5. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року постанову Волинського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2017 року скасовано та прийнято нову, якою в задоволенні адміністративного позову Луцької міської ради до Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Маркевича С. Б. про визнання протиправним та скасування рішень - відмовлено.
6. Відмовляючи у задоволенні позову суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції не з`ясував всіх обставин у справі та обмежився колом осіб, які були зазначені Луцькою міською радою. Отже, в порушення вимог Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд першої інстанції не врахував та розглянув справу без залучення МПФ "ЛOKO", на права і обов`язки якої може вплинути ухвалене у справі рішення. Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що спірні правовідносини, які є предметом розгляду у даному публічно-правовому спорі, виникли між Відділом державного архітектурно-будівельного контролю та інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно будівельної інспекції у Волинській області, а отже Луцька міська рада не є учасником таких правовідносин. За таких обставин Луцька міська рада є неналежним позивачем у справі.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 13 липня 2018 року Луцька міська рада звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року та залишити в силі постанову Волинського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2017 року.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, судом не враховано, що позовні вимоги стосуються оскарження рішень Головного інспектора будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Маркевича С. Б. про скасування дії акту перевірки, протоколу і припису, які були прийняті Відділом державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради. Перевірка правомірності оскаржуваних рішень під час розгляду цієї справи надавалась судом в частині дотримання процедури під час проведення перевірки об`єкта будівництва та не може стосуватись оцінки складу та змісту виявленого порушення у сфері містобудівної діяльності, вчиненого МПФ "ЛОКО", оскільки відповідач таку оцінку під час нагляду не надав. Поряд з цим, наразі існує судовий спір (справа № 161/5239/17) між МПФ "ЛОКО" та Відділом державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради щодо правомірності проведення планової перевірки на об`єкті будівництва та притягнення фірми до відповідальності. За таких обставин, МПФ "ЛОКО" не була позбавлена захисту своїх прав і інтересів у судовому порядку, а постанова Волинського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2017 року не вплинула на її права та обов`язки. Також, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що Луцька міська рада є неналежним позивачем у справі, оскільки Відділ державного архітектурно-будівельного контролю не є юридичною особою (входить в структуру виконавчих органів Луцької міської ради) і в розумінні ч. 3 ст. 48 КАС України не має адміністративної процесуальної дієздатності, у зв`язку з чим правом на звернення до суду наділена Луцька міська рада.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 липня 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гриців М. І., судді: Мороз Л. Л., Бучик А. Ю., справу передано головуючому судді.
10. Ухвалою Верховного Суду від 12 вересня 2018 року відкрито провадження за касаційною скаргою Луцької міської ради.
11. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М. І., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2019 року № 731/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 червня 2019 року, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів: Шарапи В. М., Тацій Л. В.
12. 04 жовтня 2018 року Головним інспектором будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Маркевичем С. Б. до Верховного Суду подано відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
13. Ухвалою Верховного Суду від 21 жовтня 2020 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і призначено такий в порядку письмового провадження з 22 жовтня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, на підставі наказу від 27 грудня 2016 року № 88 заступника начальника відділу державного архітектурного-будівельного контролю Луцької міської ради Маслюка Ю. було проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил МПФ "ЛОКО".
15. В ході проведеної перевірки встановлено, що на об`єкті "Реконструкція прохідної, нове будівництво виробничого приміщення та навісів на вул. Мамсурова, 21 в м. Луцьку" генпроектувальником (МПФ "ЛОКО") розроблено та передано замовнику проектну документацію, яка не відповідає вимогам законодавства, а саме запроектовано будівництво навісів № 5, № 6 (по ГП) та реконструкцію прохідної в межах червоних ліній вулиці Мамсурова, чим порушено вимоги примітки п.1.3 ДБН В.2.3-5-2001 "Вулиці та дороги населених пунктів": розміщення і будівництво наземних об`єктів житлово-цивільного, промислового призначення та інших капітальних споруд, крім об`єктів транспорту та інженерних мереж, в межах червоних ліній вулиць і доріг забороняється; будівництво навісів № 5 та № 6 (по ГП) та реконструкцію прохідної запроектовано в охоронній зоні навколо інженерних комунікацій (водопроводу, кабелю зв`язку); п. 4 та п. 7 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 262 -21-16 (м) від 07 липня 2016 року, виданих управлінням містобудування та архітектури Луцької міської ради; п. 1 ст. 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
16. За результатами проведеної перевірки, 06 березня 2017 року інспектором відділу ДАБК Літвіцьким С. І. був складений акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
17. За результатами розгляду матеріалів перевірки, приписом від 10 березня 2017 року було зобов`язано МПФ "ЛОКО" привести проектну документацію відповідно до вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних, будівельних норм, державних стандартів і правил до 10 вересня 2017 року та постановою від 10 березня 2017 року підприємство було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 144 000 грн.
18. 24 березня 2017 року МПФ "ЛОКО" звернулось із скаргою до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції на протиправність проведення відділом ДАБК перевірки та винесення рішень.
19. Рішеннями головного інспектора будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Маркевича С. Б. від 16 червня 2017 року № 52, № 53 та № 54 було скасовано акт перевірки від 06 березня 2017 року, протокол від 10 березня 2017 року та припис від 10 березня 2017 року, відповідно.
20. Вважаючи вказані рішення протиправними та необґрунтованими, Луцька міська рада звернулась до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
22. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
24. Отже, суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи були оскаржувані рішення Головного інспектора будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Маркевича С. Б. прийняті, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також на законних підставах, розумно та пропорційно.
25. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
26. Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 7 цього Закону, управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом здійснення державного архітектурно-будівельного контролю щодо об`єктів, розташованих в межах та за межами населених пунктів, на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, зазначених у пункті 7 частини першої цієї статті.
27. За приписами ч. 1-4, 8 ст. 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
28. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
29. Державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
30. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
31. Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
32. Постанови органів державного архітектурно-будівельного контролю можуть бути оскаржені до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або до суду.
33. Відповідно до ч. 11, 12 Закону № 3038-VI з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.