ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 825/1486/17
адміністративне провадження № К/9901/58102/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Шарапи В.М., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №825/1486/17
за позовом Нафтогазовидобувного управління "Чернігівнафтогаз" Публічного акціонерного товариства "Укрнафта"
до Департаменту культури і туризму, національностей та релігії Чернігівської обласної державної адміністрації
про скасування припису
за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року (головуючий суддя Д`яков В.І.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2018 року (колегія у складі: головуючого судді Кузьмишиної О.М., суддів: Глущенко Я.Б., Пилипенко О.Є.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2017 року Нафтогазовидобувне управління "Чернігівнафтогаз" Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" звернулося до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту культури і туризму, національностей та релігії Чернігівської обласної державної адміністрації, у якому, з урахуванням уточнень, просило: скасувати припис директора Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації Левочко О.В. від 08.09.2017 вих. № 15-2264/8.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав про необхідність проведення ремонтних робіт в зоні аварійної ситуації на нафтозбірному колекторі ГЗУ-4 - ГЗУ-1 та ГЗУ-1 УПС-Гнідинці для відведення загрози аварії, а також наголошував на протиправності оскаржуваного припису, оскільки він винесений з порушенням вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.07 N 877-V.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.04.2018 у задоволені позову відмовлено.
4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 04.07.2018 рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.04.2018 залишено без змін.
5. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем порушено норми Закону України "Про охорону культурної спадщини", оскільки будівельні роботи щодо прокладення траншеї для нового трубопроводу в рамках капітального ремонту старої траси не були погоджені, результати археологічної розвідки не взяті до уваги, охоронні археологічні дослідження не проведені, дозвіл не отримано.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. У серпні 2018 року позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04.07.2018, в якій просить скасувати вказані рішення та прийняти нову постанову про задоволення позову.
7. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що оскаржуваний припис винесений з порушенням вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.07 N 877-V, оскільки складений не на підставі перевірки, проведеної у відповідності до сказаного Закону. Також, скаржник наголошував на необхідності проведення ремонтних робіт в зоні аварійної ситуації на нафтозбірному колекторі ГЗУ-4 - ГЗУ-1 та ГЗУ-1 УПС-Гнідинці для відведення загрози аварії.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. 02.08.2018 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
9. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.08.2018, визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя (суддя-доповідач) Гриців М.І., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.М.
10. Ухвалою Верховного Суду від 27.08.2018 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
11. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І, на підставі розпорядження в.о. начальника управління забезпечення автоматизованого документообігу суду секретаріату Касаційного адміністративного суду від 18.07.2019 № 1024/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19.07.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Шарапи В.М., Тацій Л. В.
12. Ухвалою Верховного Суду від 22.10.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 23.10.2020.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 06.09.2017 представниками Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської облдержадміністрації та Дочірнього підприємства "Старожитності Полісся" Державного підприємства "Науково дослідний центр "Охоронна археологічна служба України" Інституту археології НАН України повторно, після інвентаризації об`єктів культурної спадщини Варвинщини в середині травня 2017 року, проводилося обстеження території щойно виявленого об`єкта культурної спадщини поселення "Гнідинці-1" на предмет його збереженості і дотримання пам`яткоохоронного законодавства у його межах.
14. 06.09.2007 начальником Відділу охорони пам`яток історії, археології та монументального мистецтва комунального закладу "Організаційно-методичний центр контролю та технічного нагляду закладів культури і туризму" Чернігівської обласної ради ОСОБА_1 складено акт, в якому зафіксовані виявлені порушення пам`яткоохоронного законодавства, зокрема, проведення земляних робіт по риттю траншеї на недослідженій території об`єкта культурної спадщини поселення "Гнідинці-1" без наявності письмового дозволу органу охорони культурної спадщини та погодженої у встановленому законом порядку науково-проектної документації (т. 1 а.с.15).
15. Позивач звернувся до Деснянського районного суду м. Чернігова з позовом, в якому просив визнати протиправними та незаконними дії начальника Відділу охорони пам`яток історії, археології та монументального мистецтва комунального закладу "Організаційно-методичний центр контролю та технічного нагляду закладів культури і туризму" Чернігівської обласної ради ОСОБА_1 щодо складання акту перевірки від 06.09.2017, як такого, що не відповідає вимогам чинного законодавства. Однак, рішенням Деснянського районного суду м. Чернігова від 31 січня 2018 року у справі № 750/10955/17 в задоволенні вказаного позову відмовлено через неналежно обраний спосіб судового захисту.
16. У зв`язку з виявленням порушення пам`яткоохоронного законодавства, Департаментом культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської облдержадміністрації винесено припис від 08.09.2017 №15-2264/8, який для виконання надісланий НГВУ "Чернігівнафтогаз" ПАТ "Укрнафта" (т. 1 а.с.13-14) та яким вимагається:
- негайно припинити будь-які роботи у межах будівництва (капітального ремонту) - земляні з відриття та засипання траншеї, монтажні та інші;
- надати на погодження проект будівництва (капітального ремонту) нафтопроводу ГЗУ-4 - ГЗУ-1 Гнідинцівського родовища на території Гнідинцівської сільради Варвинського району Чернігівської області;
- укласти договір на проведення охоронних археологічних досліджень з ДП "Старожитності Полісся" ДП НДЦ" Охоронна археологічна служба України" ІА НАН України;
- після завершення досліджень отримати від Департаменту дозвіл на відновлення земляних робіт.
17. Не погоджуючись з приписом директора Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації Левочко О.В. від 08.09.2017 №15-2264/8, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Правові засади здійснення охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища регулюються Законом України "Про охорону культурної спадщини".
20. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
21. Згідно частини першої статті 3 Закону України "Про охорону культурної спадщини" державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
23. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
24. Відповідно до статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема: надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них; погодження документації із землеустрою у випадках та порядку, визначених Земельним кодексом України та Законом України "Про землеустрій", щодо відповідності зазначеної документації законодавству у сфері охорони культурної спадщини; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.
25. Частиною ч. 1 ст. 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначені повноваження органу охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, до компетенції яких належить, зокрема,
- здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно - правових актів про охорону культурної спадщини;
- забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;
- призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого населення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт;
- видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них;
- надання відповідних дозволів на відновлення земляних робіт; погодження відчуження або передачі пам`яток місцевого значення їхніми власниками чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або управління.
26. Відповідно до п. 5 Положення про Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Департамент) відповідач, як спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини в частині пам`яток археології, історії та монументального мистецтва Чернігівської обласної державної адміністрації, відповідно до покладених на нього завдань:
- забезпечує захист об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;
- видає дозволи на проведення робіт на пам`ятках культурної спадщини місцевого значення (крім пам`яток археології), їх територіях та в зонах охорони;
- видає дозволи на відновлення земляних робіт;
- видає розпорядження та приписи щодо охорони пам`яток культурної спадщини місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках культурної спадщини, їх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених Законом України "Про охорону культурної спадщини", дозволів або з відхиленням від них;
- укладає охоронні договори на пам`ятки культурної спадщини (том 1 а.с.153).
27. Відповідно до частини першої статті 24 Закону України "Про охорону культурної спадщини" власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язаний утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього закону та охоронного договору.
28. Частинами 1 і 2 ст.30 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини. Приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.
29. Відповідно до ч. 3 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
30. Якщо під час проведення будь-яких земляних робіт виявлено знахідку археологічного або історичного характеру, виконавець робіт зобов`язаний зупинити їхнє подальше ведення і протягом однієї доби повідомити про це відповідний орган охорони культурної спадщини, на території якого проводяться земляні роботи. Земляні роботи можуть бути відновлені лише згідно з письмовим дозволом відповідного органу охорони культурної спадщини після завершення археологічних досліджень відповідної території (ст.36 Закону України "Про охорону культурної спадщини").
31. Статтею 37 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об`єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об`єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт. Роботи на щойно виявлених об`єктах культурної спадщини здійснюються за наявності письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.
32. Крім того, Верховний Суд звертає увагу на ст. 1 Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 3 жовтня 1985 року, відповідно до вимог якої для цілей цієї Конвенції вираз "архітектурна спадщина" включає такі нерухомі об`єкти: 1. пам`ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення; 2. архітектурні ансамблі: однорідні групи міських або сільських будівель, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення і характеризуються спільністю чітких територіальних ознак; 3. визначні місця: створені спільно людиною та природою частково забудовані ділянки, які мають чітко визначені характерні і однорідні риси, характеризуються спільністю чітких територіальних ознак і мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення.
33. Згідно зі статтею 3 цієї Конвенції кожна Сторона зобов`язується: 1. вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; 2. за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.
34. Статтею 4 цієї Конвенції визначено, що кожна Сторона зобов`язується, зокрема запровадити відповідні контрольні і дозвільні процедури, необхідні для правової охорони об`єктів архітектурної спадщини.
35. Законодавство держав-учасниць має передбачати вимоги щодо подання до відповідного компетентного органу, що стосується архітектурного ансамблю або будь-якої його частини чи визначного місця і передбачає: спорудження нових будівель; значну зміну вигляду, яка переінакшує характеристики будівель або визначних місць.