ПОСТАНОВА
Іменем України
22 жовтня 2020 року
Київ
справа №813/840/18
адміністративне провадження №К/9901/23891/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 813/840/18
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства культури України
третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Патриком"
про визнання протиправним та скасування припису
за касаційною скаргою Міністерства культури України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року (головуючий суддя: Кухар Н.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Коваля Р. Й., суддів: Гуляка В .В., Ільчишин Н. В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2018 року ОСОБА_1 звернулась до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства культури України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Патриком" (далі - ТОВ "Патриком"), в якому просила визнати протиправним і скасувати припис Міністерства культури України від 06 лютого 2018 року № 6/10/74-18.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначила про те, що вона є законним власником та користувачем земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер 4610136800:01:004:0012 та одночасно виступає замовником і власником будівництва багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом за цією адресою. Станом на дату винесення оскаржуваного припису у відповідача були відсутні підстави вважати, що будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом по АДРЕСА_1 здійснюється у визначених межах історичного ареалу міста Львова з дотриманням чи недотриманням визначених режимів використання, оскільки такі межі та режими не затверджені відповідачем як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, як це передбачено частиною другою статті 32 Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III) та пунктом 12 Порядку визнання меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності та території історичних населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (далі - Порядок № 318).
3. Також, в обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила, що не допускала порушення вимог ч. 1 ст. 35 Закону № 1805-III, оскільки дозвіл на проведення земляних робіт підлягає отриманню безпосереднім виконавцем робіт - фізичною особою у разі, зокрема, якщо вони проводяться в межах історичного ареалу. За таких обставин, дозвіл на земляні роботи має бути отриманий у разі їх здійснення в межах історичного ареалу населених місць фізичною особою - виконавцем цих робіт, а не позивачем. Поряд з цим, оскаржуваний припис видано з порушенням встановленої процедури здійснення державного нагляду (контролю), яка передбачена статтею 7 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), та відповідачем не було забезпечено позивачу можливість реалізувати свої права під час проведення перевірки передбачені ст. 10 Закону № 877-V.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року позов задоволено повністю.
5. Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що припис від 06 лютого 2018 року № 6/10/74-18 видано відповідачем не на підставі та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Поряд з цим, проектна документація ОСОБА_1 була розроблена у відповідності до затверджених містобудівних умов та обмежень, отримала позитивний висновок державної експертизи та затверджена позивачем як замовником будівництва, що відповідає приписам статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та статті 7 Закону України "Про архітектурну діяльність", які прямо передбачають відсутність обов`язку замовника будівництва погоджувати проектну документацію з органами державної влади, в тому числі, з органами охорони культурної спадщини.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 21 серпня 2019 року Міністерство культури України звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
7. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Суди не врахували, що земельна ділянка та відповідно розміщений на ній об`єкт: "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючого житлового будинку у м. Львові" знаходиться в історичному ареалі міста Львова (рішення Львівської міської ради від 09 грудня 2005 року № 1311), в межах охоронної (буферної) зони об`єкту "Архітектурний ансамбль історичного центра Львова", включеного до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Наявність встановлених меж історичного ареалу підтверджується постановою Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2013 року у справі № 2а-9466/12/1370, яка залишена в силі ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 червня 2014 року, та ухвалами Львівської міської ради. Окрім того, позивачем не поінформовано Комітет всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати будівельні роботи в буферній зоні об`єкта культурної спадщини, внесеного до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Таким чином, позивачем не дотримано в повній мірі норми законодавства про охорону культурної спадщини. За таких обставин, оскільки позивачем не було погоджено проектну документацію на будівництво та не отримано відповідного дозволу на проведення робіт у Міністерстві культури України, останнє обґрунтовано та правомірно видало припис про припинення будівельних робіт.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 серпня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Рибачук А. І., Тацій Л. В., справу передано головуючому судді.
9. Ухвалою Верховного Суду від 29 серпня 2019 року відкрито провадження за касаційною скаргою Міністерства культури України.
10. Ухвалою Верховного Суду від 21 жовтня 2020 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і призначено такий в порядку письмового провадження з 22 жовтня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 13 травня 2005 року ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу будинку та земельної ділянки, посвідченого приватним нотаріусом Львівського міського нотаріального округу Тертичною Н. І., реєстраційний запис № 935 придбала у власність будинок АДРЕСА_1 та земельну ділянку, на якій розташований будинок, площею 0,0990 га, кадастровий номер земельної ділянки 4610126800:01:004:0012.
12. Згідно із Державним актом на право власності на земельну ділянку серії ЯГ № 513371 ОСОБА_1 є власником земельної ділянки на АДРЕСА_1, площею 0,0990 га.
13. 26 грудня 2014 року наказом Департаменту містобудування Львівської міської ради № 429 затверджено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на будівництво ОСОБА_1, багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючого житлового будинку.
14. На замовлення позивача проектна організація ПП "Інвер-Плюс" розробила проектну документацію на будівництво багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1, зі знесенням існуючого житлового будинку у м. Львові. Вказана проектна документація отримала позитивний висновок від 06 липня 2016 року № 14-1605-16 Філії Державного підприємства "Спеціалізована державна експертна організація - Центральна служба української державної будівельної експертизи" у Львівській області.
15. 13 вересня 2016 року замовник будівництва ОСОБА_1 зареєструвала Декларацію від 13 вересня 2016 року № З-К-52733-07 про початок виконання будівельних робіт з будівництва багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_1 .
16. 12 вересня 2017 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові видала дозвіл на виконання будівельних робіт № ЛВ 112172550178.
17. 01 грудня 2017 року завідувач сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України Богдан Є. А. здійснив візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації за адресою: АДРЕСА_1, за результатами якого склав акт обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова (без дати та номера).
18. Зі змісту вказаного акту вбачається, що на земельній ділянці по АДРЕСА_1 здійснюються роботи з облаштування будівельного майданчика: територію огорожено парканом, розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників і охорони, наявні ознаки проведення об`ємних земляних робіт, встановлені монтажні конструкції для заливки бетону (елементи опалубки) на рівні перекриття цокольного/першого поверху. На об`єкті проводилися активні будівельні роботи, на території майданчика перебували люди, будівельна техніка, різноманітні металеві і бетонні конструкції. Отже, відбувається здійснення робіт з будівництва на території історичного ареалу м. Львова, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень ч. 3 ст. 6-1, ч. 3 ст. 32 та ч. 1 ст. 35 Закону України "Про охорону культурної спадщини".
19. 06 лютого 2018 року, за результатами проведеного 01 грудня 2017 року візуального обстеження містобудівної ситуації за адресою: АДРЕСА_1, відповідач видав припис № 6/10/74-18, згідно якого на виконання вимог ч. 1 ст. 30 Закону України "Про охорону культурної спадщини", діючи в межах повноважень, визначених пунктом 18 частини другої статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" і Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2014 року № 495, Міністерство культури України вимагає негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт, які виконуються в історичному ареалі міста Львова, в межах охоронної (буферної) зони об`єкту "Архітектурний ансамбль історичного центра Львова", включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, як таких, що ведуться з порушенням вимог ч. 3 ст. 32 та ст. 35 Закону України "Про охорону культурної спадщини", без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України); вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати Міністерству культури України пояснення по суті викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова фактів.
20. Вважаючи такий припис відповідача необґрунтованим та протиправним, ОСОБА_1 звернулась до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
22. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Згідно з положеннями ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
24. Повноваження Міністерства культури України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом № 1805-III та Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
25. Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
26. Згідно з положеннями частини третьої статті 17 Закону № 3038-VI для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.
27. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 "Про затвердження Списку історичних населених місць України", з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" затверджено Список історичних населених місць України, в якому є м. Львів.
28. Статтею 1 Закону № 1805-III визначено, що історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
29. Частиною 1, 2 статті 32 Закону № 1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.
30. З метою забезпечення збереження видатної універсальної цінності об`єктів всесвітньої спадщини навколо них встановлюються буферні зони, про затвердження яких центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, в установленому порядку інформує Комітет всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
31. Межі та режими використання буферних зон об`єктів всесвітньої спадщини визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
32. За приписами ч. 4 ст. 32 Закону № 1805-III на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
33. Частиною першою статті 37-1 цього ж Закону також встановлено, що об`єкти всесвітньої спадщини, що розташовані на території України, є предметом особливої охорони.
34. Згідно зі ст. 53, 54 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.
Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
35. Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.
36. Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.
37. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.
38. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18.
39. Рішенням Львівської міської ради від 09 грудня 2005 року № 1311 "Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова" визначено межі історичного ареалу міста, де в додатку до цього рішення графічно зображено межі історичного ареалу м. Львова та межі території історичної забудови, внесеної до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Згідно з цим рішенням земельна ділянка, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 відноситься до меж історичного ареалу міста Львова.
40. Як зазначалось раніше, судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно із Державним актом на право власності на земельну ділянку серії ЯГ № 513371 ОСОБА_1 є власником земельної ділянки на АДРЕСА_1 , площею 0,0990 га.