ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 640/18282/18
адміністративне провадження № К/9901/23856/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
секретаря судового засідання Трубецької М. В.,
представника позивача Дудник С.М.,
представника Міністерства юстиції України Козиренка С.П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства юстиції України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року (судді: Собків Я.М., Ісаєнко Ю.А., Файдюк В.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
ОСОБА_1 (далі також - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі також - відповідач, Мін`юст), в якому просить:
- визнати протиправними дії Міністерства юстиції України щодо внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", відомостей про ОСОБА_1 ;
- зобов`язати Міністерство юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", відомості про ОСОБА_1 .
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що наказом Міністерства доходів і зборів України від 20 березня 2015 року №222-о позивача звільнено з посади заступника начальника Кіровоградської митниці Міндоходів з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади" (пункт 72 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю). Підставою внесення відомостей про ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" є надходження до відповідача інформації щодо застосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" до ОСОБА_1 та відомостей про нього, які надіслано Міністерством доходів і зборів України 20 березня 2015 року.
Позивач вважає, що дії відповідача щодо внесення відомостей до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" є протиправними, оскільки позивач не є особою, на яку поширюються заборони, передбачені частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади", з огляду на що, просив позовні вимоги задовольнити.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 квітня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що Міністерство юстиції України є Держателем Реєстру та вносить відомості стосовно осіб, до яких застосовано заборони, передбачені частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади", в той час, як організація проведення перевірки покладається на керівника відповідного органу. Відповідно до наказу Міністерства доходів і зборів України від 20 березня 2015 року №222-о, позивача звільнено на підставі пункту 72 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України, а саме з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади". На момент вирішення справи по суті та прийняття рішення, вказаний наказ не скасовано, позивача на посаді не поновлено, з огляду на що, наказ про звільнення є чинним. З матеріалів справи встановлено, що відповідний наказ із відомостями про ОСОБА_1 відповідачу направлено у строки, встановлені законодавством України, що є підставою для внесення Міністерством юстиції України відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборон, зазначених у частині третій статті 1 Закону України "Про очищення влади" до Реєстру. Судом першої інстанції не встановлено порушення відповідачем прав позивача, оскільки обґрунтування протиправності дій, викладених у позові, не стосуються компетенції відповідача.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 квітня 2019 року та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги задоволено. Визнано протиправними дії Міністерства юстиції України щодо внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", відомостей про ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, місце народження м. Макіївка, Донецької області. Зобов`язано Міністерство юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", відомості про ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, місце народження м. Макіївка, Донецької області.
Рішення суду апеляційної інстанції обґрунтоване тим, що відповідно до пункту 6 частини першої статті 2 Закону України "Про очищення влади" заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту. Колегія суддів вказала, що у зазначеному пункті 6 визначено, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо начальницького складу саме центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує митну політику. Жодні приписи щодо територіальних органів вказана норма не містить. Враховуючи зазначене суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що ОСОБА_1 займав посаду керівника територіального органу Міндоходів - Кримської митниці Міндоходів, відтак відсутні підстави стверджувати, що він займав посаду начальницького складу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, оскільки Кримська митниця Міндоходів не була центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику. Тому у відповідача були відсутні підстави для внесення відомостей про ОСОБА_1 до Реєстру, оскільки посада позивача законодавцем однозначно не була віднесена до категорії посад, до яких можуть бути застосовані заборони, передбачені Законом України "Про очищення влади".
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі відповідач вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Скаржник зазначає, що заборони, передбачені частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади", безпосередньо ним не застосовуються, а лише, у разі повідомлення керівником органу, до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, реєструються у Єдиному державному реєстрі осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", відповідно до порядку, встановленого законодавством.
Скаржник наголошує на тому, що внесення відомостей про особу до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" не є встановлення щодо неї заборони.
Позиція інших учасників справи.
Від позивача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги відповідача та залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Також позивачем надано до суду додаткові пояснення в яких він просить Верховний Суд врахувати висновки викладені у рішенні ЄСПЛ від 17 жовтня 2019 року у справі "Полях та інші проти України".
В судовому засіданні представник позивача заперечувала проти задоволення касаційної скарги Міністерства юстиції України, вважала рішення суду апеляційної інстанції законним та обґрунтованим.
В судовому засіданні представник Міністерства юстиції України підтримав доводи касаційної скарги, просив їх задовольнити в повному обсязі.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 02 вересні 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 10 серпня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
04 червня 2013 року наказом Міністерства доходів і зборів України № 953-о від 04 червня 2013 року ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Кримської митниці Міндоходів.
06 травня 2014 року наказом Міністерства доходів і зборів України № 1115-о від 30 квітня 2014 року ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника Кіровоградської митниці Міндоходів у порядку переведення з Кримської митниці Міндоходів.
Наказом Міністерства доходів і зборів України від 20 березня 2015 року №222-о ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника Кіровоградської митниці Міндоходів з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади", пункту 72 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю.
Супровідним листом Голови Комісії з реорганізації Міндоходів І.О. Білоус від 20 березня 2015 року №50/5/99-98-04-03-01-16 про надання інформації, адресованим Міністерству юстиції України (з повідомленням про вручення), у зв`язку із застосуванням до посадових осіб митниць Міндоходів заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади", направлено копії наказів про звільнення з займаних посад та відомості, передбачені пунктом 15 Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №563, таких осіб, зокрема, ОСОБА_1 - заступника начальника Кіровоградської митниці Міндоходів.
Відповіддю від 31 серпня 2018 року №35438/27577-33-18/13.3 на адвокатський запит Краглевича В.В. (адвоката позивача) від 27 серпняя 2018 року (вх.від 28 червня 2018 року №27577-33-18) повідомлено, що підставою внесення відомостей про ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" є надходження до Мін`юсту інформації щодо застосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" супровідним листом Міністерства доходів і зборів від 20 березня 2015 року №50/5/99-99-04-03-01-16 (вх. від 17 березня 2015 року №11769-0-28-15).
Вважаючи, що Міністерством юстиції України вчинено протиправні дії щодо внесення відомостей стосовно позивача до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", останній звернувся до суду з цим позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX).
Відповідно до пункту 2 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 460-IX касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).
Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).
Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).
У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.
Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Законом України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" від 17 липня 1997 року N 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі - Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.
Стаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.
Відповідно до статті 19 Закону України "Про міжнародні договори України" від 29 червня 2009 року № 1906-IV міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення актів національного законодавства.
За приписами статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року № 3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Частиною першою статті 3 КАС України встановлено, що порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Відповідно до статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.