ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №826/16214/17
провадження №К/9901/6200/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Желєзного І.В.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Укртрансгаз"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.08.2019 (суддя Добрянська Я.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2020 (головуючий суддя Оксененко О.М., судді Лічевецький І.О., Мельничук В.П.)
у справі № 826/16214/17
за позовом Публічного акціонерного товариства "Укртрансгаз"
до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_1
про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії
І. РУХ СПРАВИ
1. Публічне акціонерне товариство "Укртрансгаз" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області, третя особа: ОСОБА_1, в якому просило:
- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства та складання акта перевірки від 20.02.2017 №6;
- визнати протиправним та скасувати розрахунок розміру шкоди, проведений державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Рівненської області на суму 18225,85 грн., складений згідно з актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 20.02.2017 за №6, заподіяної гр. ОСОБА_1 невідомими особами Рівненського управління магістральних газопроводів дочірнього підприємства "Львівтрансгаз", внаслідок використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться на території Городоцької сільської ради Рівненського району не за цільовим призначенням;
- визнати протиправним та скасувати розрахунок розміру шкоди, проведений державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Рівненської області на суму 2588,65 грн., складений згідно з актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 20.02.2017 за №6, заподіяний гр. ОСОБА_1 невідомими особами Рівненського управління магістральних газопроводів дочірнього підприємства "Львівтрансгаз", внаслідок використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться на території Городоцької сільської ради Рівненського району не за цільовим призначенням.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.08.2019 у справі №826/16214/17 у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2020 у справі №826/16214/17 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.08.2019 скасовано в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування розрахунків розміру шкоди, проведених державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Рівненської області на суму 18225,85 грн. та на суму 2588,65 грн, складених згідно з актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 20.02.2017 за №6, заподіяних громадянці ОСОБА_1 невідомими особами Рівненського управління магістральних газопроводів дочірнього підприємства "Львівтрансгаз", внаслідок використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться на території Городоцької сільської ради Рівненського району не за цільовим призначенням, а провадження у цій частині - закрито. В іншій частині - рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.08.2019 залишено без змін.
4. Акціонерне товариство "Укртрансгаз" з вищевказаними судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.08.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2020 у справі №826/16214/17 та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
5. До Верховного Суду від відповідача і третьої особи надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких вони просять суд у задоволенні касаційної скарги відмовити, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області 14.02.2017 із заявою щодо неправомірних дій невстановлених осіб із УМГ "Львівтрансгаз", які самовільно на земельній ділянці, яка перебуває у її приватній власності, згідно з Державним актом на право приватної власності серія ЯЕ №214133, побудували технічні споруди, чи унеможливили використання нею земельної ділянки. Крім того, заявниця просила нарахувати шкоду, заподіяну їй внаслідок вищевказаних дій.
7. Головним управлінням Держгеокадастру у Рівненській області прийнято наказ від 17.02.2017 №27 "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності", яким державному інспектору у сфері державного контролю з використання та охороною земель і дотримання законодавства України про охорону земель Рівненської області Грошку В.І. доручено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення обстеження земельної ділянки площею 1,4580 га, яка належить на праві власності громадянці ОСОБА_1 та розташована на території Городоцької сільської ради Рівненського району, стосовно будівництва технічних газових споруд та встановлення паркану.
8. На виконання цього наказу, державним інспектором Грошком В.І. 20.02.2017 проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні зазначеної земельної ділянки, яка перебуває у власності ОСОБА_1 за її присутності.
9. У результаті перевірки встановлено, що на земельній ділянці площею 1,4580 га, яка належить на праві приватної власності громадянці ОСОБА_1 згідно з Державним актом на право приватної власності серії ЯЕ №214133 та розташована на території Городоцької сільської ради Рівненського району, невстановленими особами Рівненського управління магістральних газопроводів Дочірнього підприємства "Львівтрансгаз", самовільно, без відома власника земельної ділянки - ОСОБА_1 побудовано технічні газові споруди, які за допомогою залізобетонних опор огородили парканом із металевої сітки, чим допущено правопорушення, відповідальність за яке передбачено ст.ст. 53 і 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення та завдано шкоди власнику земельної ділянки.
10. Вказані факти порушення зафіксовані у Акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 20.02.2017 №6 та Акті обстеження земельної ділянки від 20.02.2017 №6.
11. Крім того, у відповідності до Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 №963 державним інспектором розраховано суму заподіяної ОСОБА_1 шкоди, оформлену у вигляді розрахунків від 20.02.2017: внаслідок самовільно зайнятті земельної ділянки у розмірі - 2588,65 грн.; внаслідок нецільового використання земельної ділянки у розмірі - 18228,85 грн.
12. Відповідачем було направлено до Рівненського лінійно-виробничого управління магістральних газопроводів філії УМГ "Львівтрансгаз" клопотання від 20.02.2017 №28-17-0.4-15/9-17 про надання інформації з проханням надати: проект будівництва промвузла на земельних ділянках, що перебувають у власності, зокрема, ОСОБА_1 ; документи, що посвідчують право власності, користування на земельні ділянки, що перебувають у власності, зокрема, ОСОБА_1 ; документи (спец. дозвіл), які стали підставою для зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) із земельних ділянок, що перебувають у власності, зокрема, ОСОБА_1 .
13. Листом від 23.02.2017 №422 Рівненське лінійно-виробниче управління магістральних газопроводів філії УМГ "Львівтрансгаз" ПАТ "Укртрансгаз" повідомило, що не має можливості надати відповідні документи.
14. Також, 21.02.2017 відповідачем надіслано лист №10-17-0.4-19/90/17 до Головного управління Національної поліції в Рівненській області щодо вжиття заходів стосовно встановлення осіб, які скоїли правопорушення на земельній ділянці, яка належить ОСОБА_1 для подальшого їх притягнення до адміністративної відповідальності.
15. Позивач, вважаючи дії Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області протиправними, і, відповідно, рішення, прийняті на підставі таких дій такими, що підлягають скасуванню, - звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
16. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції керувався тим, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком Держгеокадастру, одна з законодавчо встановлених форм здійснення якого є перевірка земельної ділянки. Законодавством визначено повноваження державного інспектора в рамках проведення перевірки земельної ділянки. Своєю чергою, Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" є спеціальним нормативно-правовим актом, який врегульовує, зокрема, покладену на Держгеокадастр функцію контролю за використанням та охороною земель. У зв`язку з цим, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірні дії відповідача щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства та складання акта перевірки від 20.02.2017 № 6, та, як наслідок про правомірність розрахунків розміру шкоди, заподіяної ОСОБА_1 невідомими особами.
17. Суд апеляційної інстанції частково не погодився з висновком суду першої інстанції, а саме щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування розрахунків розміру шкоди, заподіяної ОСОБА_1 невідомими особами внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки та внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, не може бути предметом спору в адміністративній справі, оскільки розрахунок розміру шкоди не є адміністративно-правовим актом, який спричиняє будь-які правові наслідки для позивача, та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні вказаної норми, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, тому його висновки не можуть бути предметом спору.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
18. Касаційна скарга мотивована тим, що судами не було взято до уваги те, що правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", а основні принципи і порядок здійснення такого контролю - Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
19. За посиланням позивача, суди попередніх інстанцій не дослідили зібрані у справі докази та не встановили обставин, що мають значення для справи, що є підставою для скасування судових рішень (ч. 3 ст. 353 КАС України).
20. На думку скаржника, судами попередніх інстанцій порушено приписи ст. 20, 91, 96 ЗК України, що призвело до передчасності висновків про встановлення факту протиправної поведінки позивача щодо використання земельної ділянки ОСОБА_1 не за цільовим призначенням та щодо її самовільного зайняття.
21. У відзивах на касаційну скаргу відповідачем та третьою особою зазначено про необґрунтованість касаційної скарги та правомірність висновків суду апеляційної інстанції.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
23. Правовим питанням у межах доводів касаційної скарги є визначення того, якими нормативно-правовими актами мають керуватися суб`єкти владних повноважень при здійсненні державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель.
24. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.