ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №826/14317/18
провадження №К/9901/24218/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Укртрансгаз"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 (суддя Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019 (головуючий суддя Кучма А.Ю., судді Аліменко В.О., Беспалов О.О.)
у справі №826/14317/18
за позовом Акціонерного товариства "Укртрансгаз"
до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області,
третя особа: ОСОБА_1
про визнання протиправними дій та скасування розрахунків розміру шкоди.
І. РУХ СПРАВИ
1. Акціонерне товариство "Укртрансгаз" звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області, в якій просило суд:
- визнати протиправними дій Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства та складання акта перевірки від 20.02.2017 № 5;
- визнати протиправним та скасувати розрахунок розміру шкоди, проведеного державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Рівненської області Зайшлою Т. на суму 18 225,85 грн, складений згідно з актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за від 20.02.2017 № 5, заподіяної громадянину ОСОБА_1 невідомими особами Рівненського управління магістральних газопроводів дочірнього підприємства "Львівтрансгаз", внаслідок використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться на території Городоцької сільської ради Рівненського району не за цільовим призначенням;
- визнати протиправним та скасувати розрахунок розміру шкоди, проведеного державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Рівненської області Зайшлою Т. на суму 2 588,65 грн, складеного згідно з актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за № 5 від 20.02.2017, заподіяної громадянину ОСОБА_1 невідомими особами Рівненського управління магістральних газопроводів дочірнього підприємства "Львівтрансгаз", внаслідок використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться на території Городоцької сільської ради Рівненського району не за цільовим призначенням.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 у справі №826/14317/18 у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019 у справі №826/14317/18 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 скасовано в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування розрахунків розміру шкоди, заподіяної гр. ОСОБА_1 невідомими особами, внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться на території Городоцької сільської ради Рівненського району від 20.02.2017 на суму 18 225,85 грн та на суму 2588,65 грн, а провадження у цій частині - закрито. У решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 залишено без змін.
4. Акціонерне товариство "Укртрансгаз" з вищенаведеними судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення місцевим і апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права та неповне з`ясування всіх обставин справи, просить суд скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019 у справі №826/14317/18 та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
5. До Верховного Суду від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд у задоволенні касаційної скарги відмовити, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 14.02.2017 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області із заявою, в якій скаржився на дії невстановлених осіб із УМГ "Львівтрансгаз", які самовільно на земельній ділянці, яка перебуває у його приватній власності, згідно з Державним актом на право приватної власності серія ЯЕ №214132, побудували технічні споруди, чи унеможливили використання ОСОБА_1 земельної ділянки. Крім того, заявник просив нарахувати шкоду заподіяну йому внаслідок вищевказаних дій.
7. У зв`язку із надходженням вказаної заяви, прийнято наказ Головного управління від 17.02.2017 №27 "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності". Згідно з цим наказом державному інспектору у сфері державного контролю з використання та охороною земель і дотримання законодавства України про охорону земель Рівненської області Грошку В.І. доручено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення обстеження земельної ділянки площею 1,4580 га, яка належить на праві власності громадянину ОСОБА_1 та розташована на території Городоцької сільської ради Рівненського району, стосовно будівництва технічних газових споруд та встановлення паркану.
8. Державним інспектором Грошком В.І. 20.02.2017 проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні зазначеної земельної ділянки, яка перебуває у власності ОСОБА_1 за його присутності.
9. У результаті перевірки встановлено, що на земельній ділянці площею 1,4580 га, яка належить на праві приватної власності громадянину ОСОБА_3 згідно з Державним актом на право приватної власності серії ЯЕ №214132 та розташована на території Городоцької сільської ради Рівненського району, невстановленими особами Рівненського управління магістральних газопроводів Дочірнього підприємства "Львівтрансгаз", самовільно, без відома власника земельної ділянки - ОСОБА_3 побудовано технічні газові споруди, які за допомогою залізобетонних опор огородили парканом із металевої сітки, чим допущено правопорушення, відповідальність за яке передбачено ст.ст. 53 і 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення та завдано шкоди власнику земельної ділянки, що зафіксовано у Акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 20.02.2017 №5 та Акті обстеження земельної ділянки від 20.02.2017 №5.
10. Головним управлінням було направлено до Рівненського лінійно-виробничого управління магістральних газопроводів філії УМГ "Львівтрансгаз" клопотання від 20.02.2017 №28-17-0.4-15/9-17 про надання інформації з проханням надати: проект будівництва промвузла на земельних ділянках, що перебувають у власності ОСОБА_3 та ОСОБА_4 ; документи, що посвідчують право власності, користування на земельні ділянки, що перебувають у власності ОСОБА_3 та ОСОБА_4 ; документи (спец. дозвіл), які стали підставою для зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) із земельних ділянок, що перебувають у власності ОСОБА_3 та ОСОБА_4 .
11. Листом від 23.02.2017 №422 Управління повідомило, що не має можливості надати дані документи.
12. Крім того, у відповідності до Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого гару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 №963, державним інспектором розраховано суму заподіяної ОСОБА_3 шкоди, оформлену у вигляді розрахунків від 20.02.2017:
- внаслідок самовільно зайнятті земельної ділянки у розмірі - 2588,65 грн.;
- внаслідок нецільового використання земельної ділянки у розмірі - 18228,85 грн.
13. Крім того, відповідач зазначає, що 21.02.2017 надіслано лист №10-17-0.4-19/90/17 до Головного управління Національної поліції в Рівненській області щодо вжиття заходів стосовно встановлення осіб, які скоїли правопорушення на земельних ділянках, які належать ОСОБА_4 та ОСОБА_1 для подальшого їх прийняття до адміністративної відповідальності.
14. Позивач наголосив на тому, що дізнався про проведення Головним управлінням Держгеокадастру у Рівненській області перевірки дотримання вимог земельного законодавства, за результатами якої складено акт обстеження земельної ділянки від 20.02.2017 №5 та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 20.02.2017 №5, лише 15.08.2018, коли на адресу Філії "Управління магістральних газопроводів "Львівтрансгаз" надійшли матеріали цивільної справи №570/2121/17, провадження в якій відкрито Рівненським районним судом Рівненської області за позовом ОСОБА_1 до Філії "Управління магістральних газопроводів "Львівтрансгаз" про відшкодування збитків внаслідок використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення не за цільовим призначенням у розмірі 18225,85 грн.
15. Позивач, вважаючи дії Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області протиправними, і, відповідно, рішення, прийняті на підставі таких дій такими, що підлягають скасуванню, - звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
16. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції керувався тим, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком Держгеокадастру, одна з законодавчо встановлених форм здійснення якого є перевірка земельної ділянки. Законодавством визначено повноваження державного інспектора в рамках проведення перевірки земельної ділянки. Своєю чергою, Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" є спеціальним нормативно-правовим актом, який врегульовує, зокрема, покладену на Держгеокадастр функцію контролю за використанням та охороною земель. У зв`язку з цим, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірні дії відповідача щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства та складання акта перевірки від 20.02.2017 № 5, та, як наслідок про правомірність розрахунків розміру шкоди, заподіяної ОСОБА_1 невідомими особами.
17. Суд апеляційної інстанції частково не погодився з висновком суду першої інстанції, а саме щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування розрахунків розміру шкоди, заподіяної ОСОБА_1 невідомими особами внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки та внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, не може бути предметом спору в адміністративній справі, оскільки розрахунок розміру шкоди не є адміністративно-правовим актом, який спричиняє будь-які правові наслідки для позивача, та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні вказаної норми, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, тому його висновки не можуть бути предметом спору.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
18. Касаційна скарга мотивована тим, що судами не було взято до уваги те, що правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", а основні принципи і порядок здійснення такого контролю - Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
19. На думку скаржника, судами попередніх інстанцій порушено приписи ст. 20, 91, 96 ЗК України, що призвело до передчасності висновків про встановлення факту протиправної поведінки позивача щодо використання земельної ділянки ОСОБА_1 не за цільовим призначенням та щодо її самовільного зайняття.
20. У відзиві на касаційну скаргу відповідачем зазначено про необґрунтованість касаційної скарги та правомірність висновків суду апеляційної інстанції.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
22. Правовим питанням у межах доводів касаційної скарги є визначення того, якими нормативно-правовими актами мають керуватися суб`єкти владних повноважень при здійсненні державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель.
23. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.