ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 420/228/19
адміністративне провадження № К/9901/33606/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_1 про зобов`язання привести самочинний об`єкт будівництва у відповідність до договору дарування, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Бойко О.Я. від 5 червня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Лук`янчук О.В., Бітова А.І., Ступакової І.Г. від 22 жовтня 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2019 року Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК Одеської МР, позивач) звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до ОСОБА_1 (далі - відповідач), в якому просило зобов`язати ОСОБА_1 привести самочинний об`єкт будівництва за адресою: АДРЕСА_1 у відповідність до договору дарування № 11284 від 31 грудня 2004 року.
В обґрунтування позову зазначено, що відповідач виконав будівництво 2-х поверхового житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 без отримання права на виконання будівельних робіт, чим порушив пункт 1 частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзац перший частини другої статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та абзац другий пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13 квітня 2011 року. Зазначає також, що до теперішнього часу виявлені перевіркою від 18 травня 2018 року порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності відповідач не усунув, а саме не отримав право на виконання будівельних робіт або об`єкт не приведено у відповідність до договору дарування № 11284 від 31 грудня 2004 року.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 5 червня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позовна вимога про приведення об`єкта у первинний стан (відповідність до договору дарування) є фактично вимогою про знесення самочинного об`єкта будівництва, оскільки таке приведення можливо здійснити тільки шляхом знесення об`єкта з огляду на те, що такий об`єкт є новозбудованим 2- х поверховим будинком та на момент укладання договору дарування не існував. Також суди дійшли до висновку, що позивач не надав доказів того, що будівництво 2-х поверхового житлового будинку, за адресою: АДРЕСА_1 суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотно порушує будівельні норми і правила.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 5 червня 2019 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Управління ДАБК Одеської МР звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про задоволення позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі відповідач вказує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до помилкового висновку про те, що позивачем не доведено наявності правових підстав для приведення об`єкта самочинного будівництва до стану, який існував до проведення будівельних робіт, оскільки під час проведення перевірки відповідачем не надано будівельного паспорту на будівництво житлового будинку, документів, що дають право на виконання будівельних робіт, а також документів, які підтверджують право власності чи користування земельною ділянкою. Крім того, судами попередніх інстанцій не враховано, що згідно даних інформаційної системи містобудівного кадастру м. Одеси відсутні відомості щодо надання будівельного паспорта на будівництво об`єкта за адресою: АДРЕСА_1, а згідно довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно № 173612051 вбачається, що земельна ділянка, на якій проведено будівельні роботи, у власності або користуванні відповідача не перебуває.
Також скаржник звертає увагу суду на те, що двоповерховий житловий будинок за вказаною адресою відповідно до технічного паспорту, виготовленого КП "Бюро технічної інвентаризації", є об`єктом самочинного будівництва, про що є відповідна відмітка.
Скаржник зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій стосовно недоведеності позивачем наявності підстав вважати, що самочинне будівництва порушує суспільні інтереси та проведено без дотримання встановлених будівельних норм та стандартів є неправильними, оскільки сам факт відсутності документів, що дають право на здійснення будівельних робіт, нерозроблення належним чином затвердженого проекту будівництва, відсутність документів, які засвідчують введення об`єкта в експлуатацію, доводять невідповідність будівництва встановленим нормам, що може спричинити обвали, пожежі та інші негативні наслідки для життя та здоров`я людей.
Від ОСОБА_1 відзиву на касаційну скаргу Управління ДАБК Одеської МР не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 3 грудня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 6 лютого 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 420/228/19, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Управління ДАБК Одеської МР.
Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що на підставі наказу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради № 01-13/1ДАБК від 2 січня 2018 року та виявлення факту самочинного будівництва (службова записка за № 01-18/161-и/в від 16 травня 2018 року), органами державного архітектурно-будівельного контролю проведено позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства за адресою: АДРЕСА_1 .
Під час виїзду на місце, враховуючи надані та пред`явленні документи, позивачем встановлено, що власником домоволодіння по АДРЕСА_1 є ОСОБА_1 .
Під час перевірки відповідачем були надані наступні документи: договір дарування № 11284 від 31 грудня 2004 року, посвідчений приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Пачевою І.І., витяг з Державного реєстру правочинів № 630232 від 31 грудня 2004 року, витяг про реєстрацію права власності на нерухоме майно № 7171636 від 5 травня 2005 року, технічний паспорт інвентаризації нерухомого майна № 166доп-112-21239 від 13 листопада 2017 року, виданий КП "БТІ" ОМР, паспорт громадянина України, серія та номер НОМЕР_1 .
В ході проведення перевірки встановлено, що відповідач здійснює будівництво нового житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 відповідно до наданого технічного паспорту). Під час виїзду на місце проводилися роботи з будівництва другого поверху, з улаштуванням покрівлі та утепленням фасадів другого поверху будинку.
Позивач за результатами перевірки склав:
- акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт № 000616 від 18 травня 2018 року;
- протокол про адміністративне правопорушення від 18 травня 2018 року відповідно до частини четвертої статті 96 КУпАП;
- припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 18 травня 2018 року.
1 червня 2018 року, розглянувши справу про адміністративне правопорушення, Управлінням як органом державного архітектурно-будівельного контролю винесено постанову № 340/18 по справі про адміністративне правопорушення, якою відповідача визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення за частиною четвертою статті 96 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 5950,00 грн.
Відповідач добровільно сплатив розмір штрафу, що підтверджується квитанцією № 177 від 25 червня 2018 року.
У зв`язку з необхідністю перевірки виконання вимог припису Управління № 274/18 від 18 травня 2018 року на підставі наказу № 01-13/162ДАБК від 2 липня 2018 року та направлення для проведення позапланового заходу № 001382 від 16 жовтня 2018 року зі строком дії з 16 жовтня 2018 року по 22 жовтня 2018 року, органами державного архітектурно-будівельного контролю проведено перевірку виконання вимог припису, стосовно дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил за адресою АДРЕСА_1.
Під час перевірки 22 жовтня 2018 року позивач встановив, що будівельні роботи завершені, та фактично не проводяться. При цьому у приписі від 18 травня 2018 року вимагалося усунути порушення вимог містобудівного законодавства у термін до 18 липня 2018 року шляхом отримання права на виконання будівельних робіт, або привести об`єкт у відповідність до договору дарування № 11284 від 31 грудня 2004 року.
За результатами даної перевірки, відносно відповідача було складено:
- акт перевірки № 001382 від 22 жовтня 2018 року;
- протокол про адміністративне правопорушення від 22 жовтня 2018 року відповідно до частини першої статті 188-42 КУпАП.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Одеського окружного адміністративного суду від 5 червня 2019 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 41 Конституції України Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності; право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом; ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності; право приватної власності є непорушним; використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Управління ДАБК Одеської МР у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частини третьої статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
За змістом підпункту 3 пункту "б" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчим органам міських рад делеговано повноваження у галузі будівництва зі здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу.
Частиною першою статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Частиною четвертою цієї ж статті передбачено, що право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Відповідно до частини п`ятої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: