ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 520/27/19
адміністративне провадження № К/9901/14491/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 520/27/19
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Пенсійного фонду України в Харківській області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 06 лютого 2019 року (у складі судді Бадюкова Ю.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року (у складі колегії суддів Лях О.П., Яковенка М.М., Бегунца А.О.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2019 року ОСОБА_1 (далі також - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Харківській області (далі також - відповідач, Управління), в якому просив:
- визнати дії Управління, які полягають у зменшенні розміру пенсії ОСОБА_1 з 90 відсотків грошового забезпечення до 70 відсотків грошового забезпечення з 01 січня 2018 року та у зменшенні розміру пенсії з надбавками ОСОБА_1 за рахунок виплати лише 50 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 1 березня 2018 року та неврахуванні при перерахунку пенсії суми додаткових видів грошового забезпечення, у тому числі: надбавки за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці (в розмірі 20 відсотків посадового окладу); доплати за вчене звання (25% від посадового окладу), доплати за науковий ступень кандидата наук (15 відсотків від посадового окладу), надбавки за виконання особо важливих завдань (50 відсотків від посадового окладу, окладу за військовим званням, надбавки за вислугу років), премії (в розмірі 10 відсотків посадового окладу) протиправними;
- зобов`язати Управління перерахувати та виплатити ОСОБА_1 пенсію у розмірі 71 відсотків грошового забезпечення з 01 січня 2018 року та з урахуванням 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01 березня 2018 року і з урахуванням надбавки за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці (в розмірі 20% посадового окладу); доплати за вчене звання (25 відсотків від посадового окладу), доплати за науковий ступень кандидата наук (15 відсотків від посадового окладу), надбавки за виконання особо важливих завдань (50 відсотків від посадового окладу, окладу за військовим званням, надбавки за вислугу років), премії (в розмірі 10 відсотків посадового окладу) з 01 січня 2018 року, здійснити виплату ОСОБА_1 суму недоплаченої частини основного розміру пенсії з 01 січня 2018 року однією сумою,
- подати протягом п`ятнадцяти днів, з дня набрання постановою законної сили, звіт про виконання судового рішення, що передбачено частиною першою статті 382 КАС України.
В обґрунтування позову зазначено, що позивач проходив дійсну військову службу в Збройних Силах України на посаді заступника начальника кафедри Харківського військового університету та був звільнений у запас та виключений зі списку особового складу з 01 червня 2004 року. Позивачу призначена пенсія за вислугу років відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" від 09 квітня 1992 року № 2262-XII (далі - Закон № 2262-ХІІ) як особі яка звільнена з військової служби в розмірі 90 відсотків грошового забезпечення з 02 червня 2004 року. Позивач перебуває на пенсійному обліку в Управлінні (пенсійна справа № ФХ110925). На виконання постанови Кабінету Міністрів України "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" від 21 лютого 2013 року № 103 (далі - постанова КМУ № 103) Управління перерахувало пенсію позивачу з 01 січня 2018 року в розмірі 70 відсотків грошового забезпечення. Окрім того, відповідно до зазначеного перерахунку підсумок пенсії з надбавками складає 10437 грн, але Управління виплачує позивачу тільки частину основного розміру пенсії щомісяця 7700,46 грн з 01 січня 2018 року без врахування додаткових видів грошового забезпечення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 06 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року, позов задоволено частково: визнано протиправними дії Управління, які полягають у зменшенні розміру пенсії ОСОБА_1 з 90 відсотків грошового забезпечення до 70 відсотків грошового забезпечення з 01 січня 2018 року, зобов`язано Управління перерахувати та виплатити ОСОБА_1 пенсію у розмірі 90 відсотків грошового забезпечення з 01 січня 2018 року та здійснити виплату ОСОБА_1 суми недоплаченої частини основного розміру пенсії з 01 січня 2018 року однією сумою; у задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, в частині відмови в задоволенні позовних вимог виходив з того, що дії відповідача щодо проведення перерахунку пенсії за рахунок виплати 50 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01 березня 2018 року, не можуть вважатися протиправними, оскільки такий перерахунок проведено на виконання постанови КМУ № 103, що кореспондується з приписами частини четвертої статті 63 Закону № 2262-ХІІ в частині наданого Уряду права встановлювати такі умови перерахунку пенсії. Також судами враховано, що відповідачем проведено перерахунок пенсії позивача на підставі довідки № ФХ110925 від 14 березня 2018 року, виданої Харківським обласним військовим комісаріатом, із врахуванням саме тих складових (надбавок та інших додаткових виплат) складових грошового забезпечення, які зазначені у цій довідці, що виключає відповідальність відповідача в частині неврахування цих надбавок при перерахунку пенсії ОСОБА_1 . Крім того, суди звернули увагу, що позивачем не наведено аргументованих доводів та не надано доказів того, що прийняте рішення суду буде відповідачем тривалий час не виконуватись, у зв`язку з чим відсутні достатні підстави для встановлення судового контролю за виконанням судового рішення.
В частині задоволення позовних вимог суди першої та апеляційної інстанції зазначили, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи, а тому законодавча зміна максимального розміру пенсії з 90% до 70% сум грошового забезпечення, що відбулася після призначення пенсії позивачу, не є підставою для зменшення розміру призначеної позивачу пенсії під час проведення відповідачем її перерахунку.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 06 лютого 2019 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог і прийняти нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана 15 травня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 28 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 520/27/19, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 проходив дійсну військову службу в Збройних Силах України на посаді заступника начальника кафедри Харківського військового університету та був звільнений у запас та виключений зі списку особового складу з 01 червня 2004 року.
ОСОБА_1 призначена пенсія за вислугу років відповідно до Закону № 2262-ХІІ та станом на 26 серпня 2004 року становила 90 відсотків розміру грошового забезпечення, що підтверджено розрахунком від 26 серпня 2004 року.
Позивач перебуває на пенсійному обліку в Управлінні (пенсійна справа № ФХ110925).
ОСОБА_1 14 березня 2018 року Харківським обласним військовим комісаріатом було видано довідку № ФХ 110925 про грошове забезпечення для перерахунку пенсії, що містить такі складові грошового забезпечення за нормами, чинними станом на 01 березня 2018 року:
- посадовий оклад 8460 грн;
- оклад за військовим званням (полковник) 1480 грн;
- надбавка за вислугу років 50 відсотків 4970 грн;
Всі зазначені складові враховані при обчисленні пенсії позивача.
На виконання постанови КМУ № 103 Управління перерахувало пенсію позивачу з 01 січня 2018 року в розмірі 70 відсотків грошового забезпечення, що підтверджується перерахунком пенсії від 24 березня 2018 року.
Відповідно до зазначеного перерахунку підсумок пенсії з надбавками складає 10437 грн, але Управління виплачує позивачу тільки частину основного розміру пенсії щомісяця 7700,46 грн з 01 січня 2018 року без врахування додаткових видів грошового забезпечення.
Не погоджуючись із зазначеними діями, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що суди допустили неправильне застосування норм матеріального права, зокрема в частині застосування пунктів 1, 2 постанови КМУ № 103, оскільки вказані норми протиправно змінюють умови пенсійного забезпечення позивача. Заявник стверджує, що право позивача на отримання перерахованого розміру пенсії за період з 01 січня 2018 року, з урахуванням вже сплачених сум, має визначатися безпосередньо Законом № 2262-ХІІ. Крім того, таке право підпадає під дію статті 1 Першого протоколу до Конвенції "Захист прав власності". Таким чином, невиплата вказаних сум є втручанням у право позивача на мирне володіння майном.
20 червня 2019 року від Управління надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому зазначено, що перерахунок пенсії було проведено позивачу відповідно до наданої довідки про розмір грошового забезпечення з додержанням норм чинного законодавства.
18 липня 2019 року від позивача надійшла відповідь на відзив Управління, де ОСОБА_1 наголошує на помилковості доводів Управління та повторно обґрунтовує вимоги касаційної скарги.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Харківського окружного адміністративного суду від 06 лютого 2019 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували, зокрема, на військовій службі, визначає Закон № 2262-ХІІ. Цим Законом держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв`язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.
Відповідно до частини четвертої статті 63 Закону № 2262-XII (у редакції Закону України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" (далі - Закон № 1774-VIII)) усі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій.
Зазначеною нормою закону Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) делеговані повноваження для встановлення умов, порядку та розміру перерахунку пенсій у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за Законом № 2262-ХІІ, що узгоджується з приписами статей 19, 113, 116, 117 Конституції України.
Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6 Конституції України).
Статус Кабінету Міністрів України визначений у статті 113 Основного Закону України як вищого органу у системі органів виконавчої влади, що відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Відповідно до статей 116, 117 Конституції України Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує виконання законів України, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової політики та політики у сфері соціального захисту, розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, видає в межах своєї компетенції постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Зазначені повноваження Уряду деталізовані у частині першій статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" та полягають у забезпеченні проведення державної соціальної політики шляхом вжиття заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечення соціального захисту громадян; забезпеченні підготовки проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій; забезпеченні розробки та виконання державних програм соціальної допомоги, зокрема, особам з інвалідністю, пенсіонерам та іншим непрацездатним і малозабезпеченим верствам населення.
Згідно із статтею 1 зазначеного Закону Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.
Відповідно до статей 3, 4 цього ж Закону діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях; Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.
Колегія суддів звертає увагу, що в рішенні Конституційного Суду України № 3-рп від 25 січня 2012 року зазначено, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов`язується з його функціями, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України. Отже, Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.
Крім того, Конституційний Суд України неодноразово надавав тлумачення статтям 116 та 117 Конституції України, зокрема, у Рішенні від 02 березня 1999 року № 2-рп/99 у справі про комунальні послуги Конституційний Суд України звернув увагу на те, що здійснення в цілому політики соціального захисту не належить до виключних повноважень Верховної Ради України; політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, забезпечення її проведення, відповідно до пункту 3 статті 116 Конституції України, здійснюється Кабінетом Міністрів України. Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади наділений конституційними повноваженнями спрямовувати і координувати діяльність міністерств, інших органів виконавчої влади.
У пункті 2.1 Рішення від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави. Водночас зміст основного права не може бути порушений, що є загальновизнаним правилом, на що вказав Конституційний Суд України у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 у справі про постійне користування земельними ділянками. Неприпустимим також є встановлення такого правового регулювання, відповідно до якого розмір пенсій, інших соціальних виплат та допомоги буде нижчим від рівня, визначеного в частині третій статті 46 Конституції України, і не дозволить забезпечувати належні умови життя особи в суспільстві та зберігати її людську гідність, що суперечитиме статті 21 Конституції України.
У пункті 2.2 цього ж Рішення Конституційний Суд України вказав, що Кабінет Міністрів України повноважний вживати заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина та проводити політику у сфері соціального захисту (пункти 2, 3 статті 116 Конституції України).
Велика Палата Верховного Суду також неодноразово висловлювала позицію стосовно застосування статей 116, 117 Конституції України у спорах, пов`язаних із пенсійним забезпеченням, зокрема в постановах від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2196/17-а, від 23 жовтня 2019 року у справі № 825/506/18 та від 19 лютого 2020 року у справі № 240/6263/18. Таку позицію також висловлював і Верховний Суд, зокрема в постановах від 18 жовтня 2018 року у справі №534/843/17, від 07 лютого 2019 року у справі №750/6379/16-а.
Порядок проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII, затверджений Постановою КМУ № 45.
21 лютого 2018 року Кабінетом Міністрів України ухвалено постанову № 103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб", пунктом 1 якої постановлено перерахувати пенсії, призначені згідно із Законом № 2262-ХІІ до 01 березня 2018 року (крім пенсій, призначених згідно із Законом особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським), з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, організації, вищі навчальні заклади), що визначені станом на 01 березня 2018 року відповідно до постанови КМУ № 704.
Пунктом 2 Постанови КМУ № 103 визначено, що виплату перерахованих відповідно до пункту 1 цієї постанови підвищених пенсій (з урахуванням доплат до попереднього розміру пенсій, підвищень, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством (крім підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, що визначені законом) проводити з 01 січня 2018 року у таких розмірах: з 1 січня 2018 року - 50 відсотків; з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року - 75 відсотків; з 01 січня 2020 року - 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01 березня 2018 року.
З огляду на таке, Суд вважає за необхідне звернути увагу, що Європейська соціальна хартія (переглянута) від 03 травня 1996 року, ратифікована Законом України від 14 вересня 2006 року № 137-V, яка набрала чинності з 01 лютого 2007 року, визначає у статті 12 "Право на соціальне забезпечення", що з метою забезпечення ефективного здійснення права на соціальне забезпечення Сторони зобов`язуються, зокрема, докладати зусиль для поступового піднесення системи соціального забезпечення на більш високий рівень.
Згідно з положеннями пунктів 1-5 Порядку №45 зі змінами, внесеними згідно з Постановою КМУ №103, пенсії, призначені відповідно до Закону №2262-XII, у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію згідно із цим Законом, перераховуються на умовах та в розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України.
Пенсійний фонд України (далі - ПФУ), відповідно до Положення затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 липня 2014 року №280, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, що реалізує державну політику з питань пенсійного забезпечення та ведення обліку осіб, які підлягають загальнообов`язковому державному соціальному страхуванню. Пенсійний фонд України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.