ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 0240/2802/18-а
адміністративне провадження № К/9901/3006/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 0240/2802/18-а
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року (у складі судді Жданкіної Н.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08 січня 2019 року (у складі колегії суддів Кузьменко Л.В., Шидловського В.Б., Іваненко Т.В.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2018 року ОСОБА_1 (далі також - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області (далі також - відповідач, Управління), в якому просив:
- визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області щодо зменшення основного розміру пенсії за вислугу років при її перерахунку з 90 відсотків від відповідних сум грошового забезпечення на 70 відсотків від відповідних сум грошового забезпечення;
- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області здійснити з 01 січня 2018 року перерахунок пенсії за вислугу років в розмірі 90 відсотків від відповідних сум грошового забезпечення;
- визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області, які полягають у зменшенні розміру пенсії за рахунок виплати лише 50 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01 березня 2018 року з 01 січня 2018 року;
- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області перерахувати та виплатити позивачу пенсію у розмірі з урахуванням 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01 березня 2018 року з 01 січня 2018 року;
- здійснити виплату ОСОБА_1 суму недоплаченої частини основного розміру пенсії з 01 січня 2018 року однією сумою;
- визнати протиправними дії Головного управління пенсійного фонду України у Вінницькій області щодо проведення на виконання постанови Кабінету Міністрів України "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" від 21 лютого 2018 року № 103 (далі - постанова КМУ № 103) перерахунку ОСОБА_1 з 01 січня 2018 року пенсії без врахування раніше сплачуваних до перерахунку пенсій додаткових видів грошового забезпечення: надбавки льотному складу при виконанні польотів, надбавки за кваліфікацію (1 клас), надбавки за умови режимних обмежень допуск Ф.2, надбавки за особливо важливі завдання, премії;
- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області здійснити перерахунок та виплачувати позивачу з 01 січня 2018 року пенсію з врахуванням раніше сплачуваних до перерахунку пенсій додаткових видів грошового забезпечення: надбавки льотному складу при виконанні польотів, надбавки за кваліфікацію (1 клас), надбавки за умови режимних обмежень допуск Ф.2, надбавки за особливо важливі завдання, премії.
В обґрунтування позову позивач зазначив, що він перебуває на обліку в пенсійному фонді та отримує пенсію, яка призначена йому довічно відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" від 09 квітня 1992 року № 2262-XII (далі - Закон № 2262-XII), при розрахунку розміру пенсії до грошового забезпечення включено надбавку за виконання особливо важливих завдань в розмірі - 50 відсотків грошового забезпечення, і в такому розмірі виплачувалась до 01 січня 2018 року. У зв`язку зі змінами в законодавстві позивач набув право на перерахунок пенсії. Пенсію позивачу було перераховано з 01 січня 2018 року, виходячи з 70 відсотків грошового забезпечення та без урахування суми додаткових видів грошового забезпечення. Крім того, пенсія виплачується з 01 січня 2018 року у розмірі 50 відсотків від нарахованої суми. Позивач вважає такі дії відповідача протиправними.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області щодо зменшення основного розміру пенсії за вислугу років під час її перерахунку з 90 відсотків від відповідних сум грошового забезпечення на 70 відсотків від відповідних сум грошового забезпечення. Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області здійснити з 01 січня 2018 року перерахунок пенсії за вислугу років в розмірі 90 відсотків від відповідних сум грошового забезпечення. Визнано протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області, які полягають у зменшенні розміру пенсії за рахунок виплати лише 50 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01 березня 2018 року з 01 січня 2018 року. Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області перерахувати та виплатити пенсію у розмірі з урахуванням 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01 березня 2018 року з 01 січня 2018 року. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що для перерахунку пенсії особам, які проходили військову службу, має застосовуватись норма, що визначає розмір грошового забезпечення у відсотках, яка діяла на момент призначення пенсії. Внесені законами зміни до частини другої статті 13 Закону № 2262-XII щодо встановлення граничного розміру пенсії за вислугу років у розмірі 80 відсотків, а потім 70 відсотків грошового забезпечення не стосуються перерахунку вже призначеної пенсії.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08 січня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області задоволено частково. Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року в частині задоволення позовних вимог щодо визнання протиправними дій Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області, які полягають у зменшенні розміру пенсії за рахунок виплати лише 50 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01 березня 2018 року з 01 січня 2018 року та в частині зобов`язання Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області перерахувати та виплатити пенсію у розмірі з урахуванням 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01 березня 2018 року з 01 січня 2018 року скасовано, прийнято в цій частині постанову про відмову в задоволенні позовних вимог. В решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що право позивача на отримання перерахованого розміру пенсії за період з 01 січня 2018 року, з урахуванням вже сплачених сум, має визначатися та визначається безпосередньо Законом № 2262-XII, отже підпадає під дію статті 1 Першого протоколу до Конвенції "Захист прав власності" і що відповідні суми доплати до пенсії за результатом проведення перерахунку слід вважати "майном" у значенні цього положення, оскільки позивач отримав право на вказані суми виплат, яке до прийняття постанови КМУ № 103 було передбачено Законом № 2262-XII, отже, невиплата вказаних сум є втручанням у право позивача на мирне володіння майном.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року та постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08 січня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції в частині відмовлених позовних вимог та прийняти нове рішення, яким у відповідній частині позовні вимоги задовольнити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана 21 січня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 09 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 0240/2802/18-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач проходив військову службу в Збройних Силах України та 10 вересня 1986 року був звільнений у запас. З 11 вересня 1986 року позивачу призначена пенсія за вислугою років як особі, звільненій з військової служби, в розмірі 90 відсотків грошового забезпечення.
Так, позивач перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Вінницькій області.
На виконання постанови Кабінету Міністрів України "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" від 30 серпня 2017 року № 704 (далі - Постанова КМУ № 704) та керуючись положеннями постанови КМУ №103 Головним управління Пенсійного фонду у Вінницькій області здійснено перерахунок пенсії позивача з 01 січня 2018 року у розмірі 50 відсотків, виходячи з 70 відсотків грошового забезпечення, з виключенням з розміру пенсії середньомісячної суми додаткових видів грошового забезпечення: надбавки льотному складу при виконанні польотів, надбавки за кваліфікацію (1 клас), надбавки за умови режимних обмежень допуск Ф.2, надбавки за особливо важливі завдання, премії.
Не погоджуючись із такими діями відповідача позивач звернувся до суду із даним позовом.
ДОВОДИ УАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що оскаржувані рішення у частині відмовлених у задоволенні позовних вимог ухвалені з порушенням норм матеріального права. Скаржник зазначає, що Законом № 2262-ХІІ встановлено повноваження КМУ визначати порядок перерахунку пенсії, проте саме строки перерахунку та виплати пенсії регулюються тільки частиною другою статті 51 Закону № 2262-ХІІ. Крім того, скаржник наголошує, що перелік щомісячних додаткових видів грошового забезпечення визначається виключно Законом № 2262-ХІІ. Таким чином, доводи касаційної скарги зводяться до того, що заявник мав "законні сподівання" отримати пенсію у більшому розмірі після її перерахунку, а тому пункти 1, 2 Постанови КМУ № 103, що, на думку скаржника, обмежують строки та розміри виплати, не можуть бути застосовані.
06 травня 2019 року від Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області надійшов відзив на касаційну скаргу, де зазначено, що саме КМУ делеговано право встановлювати умови, порядок, розміри пенсійних виплат при перерахунку пенсій військовослужбовців. Тому, керуючись нормами постанови КМУ № 103, Управлінням, на підставі наданої довідки про розмір грошового забезпечення було здійснено перерахунок пенсії позивачу.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08 січня 2019 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували, зокрема, на військовій службі, визначає Закон № 2262-ХІІ. Цим Законом держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв`язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.
Відповідно до частини четвертої статті 63 Закону № 2262-XII (у редакції Закону України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" (далі - Закон № 1774-VIII)) усі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій.
Зазначеною нормою закону Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) делеговані повноваження для встановлення умов, порядку та розміру перерахунку пенсій у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за Законом № 2262-ХІІ, що узгоджується з приписами статей 19, 113, 116, 117 Конституції України.
Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6 Конституції України).
Статус Кабінету Міністрів України визначений у статті 113 Основного Закону України як вищого органу у системі органів виконавчої влади, що відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Відповідно до статей 116, 117 Конституції України Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує виконання законів України, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової політики та політики у сфері соціального захисту, розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, видає в межах своєї компетенції постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Зазначені повноваження Уряду деталізовані у частині першій статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" та полягають у забезпеченні проведення державної соціальної політики шляхом вжиття заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечення соціального захисту громадян; забезпеченні підготовки проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій; забезпеченні розробки та виконання державних програм соціальної допомоги, зокрема, особам з інвалідністю, пенсіонерам та іншим непрацездатним і малозабезпеченим верствам населення.
Згідно із статтею 1 зазначеного Закону Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.
Відповідно до статей 3, 4 цього ж Закону діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях; Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.
Колегія суддів звертає увагу, що в рішенні Конституційного Суду України № 3-рп від 25 січня 2012 року зазначено, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов`язується з його функціями, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України. Отже, Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.
Крім того, Конституційний Суд України неодноразово надавав тлумачення статтям 116 та 117 Конституції України, зокрема, у Рішенні від 02 березня 1999 року № 2-рп/99 у справі про комунальні послуги Конституційний Суд України звернув увагу на те, що здійснення в цілому політики соціального захисту не належить до виключних повноважень Верховної Ради України; політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, забезпечення її проведення, відповідно до пункту 3 статті 116 Конституції України, здійснюється Кабінетом Міністрів України. Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади наділений конституційними повноваженнями спрямовувати і координувати діяльність міністерств, інших органів виконавчої влади.
У пункті 2.1 Рішення від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави. Водночас зміст основного права не може бути порушений, що є загальновизнаним правилом, на що вказав Конституційний Суд України у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 у справі про постійне користування земельними ділянками. Неприпустимим також є встановлення такого правового регулювання, відповідно до якого розмір пенсій, інших соціальних виплат та допомоги буде нижчим від рівня, визначеного в частині третій статті 46 Конституції України, і не дозволить забезпечувати належні умови життя особи в суспільстві та зберігати її людську гідність, що суперечитиме статті 21 Конституції України.
У пункті 2.2 цього ж Рішення Конституційний Суд України вказав, що Кабінет Міністрів України повноважний вживати заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина та проводити політику у сфері соціального захисту (пункти 2, 3 статті 116 Конституції України).
Велика Палата Верховного Суду також неодноразово висловлювала позицію стосовно застосування статей 116, 117 Конституції України у спорах, пов`язаних із пенсійним забезпеченням, зокрема в постановах від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2196/17-а, від 23 жовтня 2019 року у справі № 825/506/18 та від 19 лютого 2020 року у справі № 240/6263/18. Таку позицію також висловлював і Верховний Суд, зокрема в постановах від 18 жовтня 2018 року у справі №534/843/17, від 07 лютого 2019 року у справі №750/6379/16-а.
Порядок проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII, затверджений Постановою КМУ № 45.
21 лютого 2018 року Кабінетом Міністрів України ухвалено постанову № 103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб", пунктом 1 якої постановлено перерахувати пенсії, призначені згідно із Законом № 2262-ХІІ до 01 березня 2018 року (крім пенсій, призначених згідно із Законом особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським), з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, організації, вищі навчальні заклади), що визначені станом на 01 березня 2018 року відповідно до постанови КМУ № 704.
Пунктом 2 Постанови КМУ № 103 визначено, що виплату перерахованих відповідно до пункту 1 цієї постанови підвищених пенсій (з урахуванням доплат до попереднього розміру пенсій, підвищень, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством (крім підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, що визначені законом) проводити з 01 січня 2018 року у таких розмірах: з 1 січня 2018 року - 50 відсотків; з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року - 75 відсотків; з 01 січня 2020 року - 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01 березня 2018 року.
З огляду на таке, Суд вважає за необхідне звернути увагу, що Європейська соціальна хартія (переглянута) від 03 травня 1996 року, ратифікована Законом України від 14 вересня 2006 року № 137-V, яка набрала чинності з 01 лютого 2007 року, визначає у статті 12 "Право на соціальне забезпечення", що з метою забезпечення ефективного здійснення права на соціальне забезпечення Сторони зобов`язуються, зокрема, докладати зусиль для поступового піднесення системи соціального забезпечення на більш високий рівень.
Згідно з положеннями пунктів 1-5 Порядку №45 зі змінами, внесеними згідно з Постановою КМУ №103, пенсії, призначені відповідно до Закону №2262-XII, у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію згідно із цим Законом, перераховуються на умовах та в розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України.