Постанова
Іменем України
15 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 469/1044/17
Провадження № 14-317цс19
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Гудими Д. А.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 (далі - прокурор) в інтересах держави до Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області (далі також - Коблівська сільрада), ОСОБА_1 (далі - первинний набувач), ОСОБА_2 (далі - проміжна набувачка), ОСОБА_3 (далі - кінцевий набувач) про визнання незаконними та скасування рішень сільської ради, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та витребування земельної ділянки з незаконного володіння
за касаційною скаргою кінцевого набувача на заочне рішення Березанського районного суду Миколаївської області від 7 вересня 2017 року, ухвалене суддею Старчеус О. П., і постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 1 червня 2018 року, постановлену колегією суддів у складі: Бондаренко Т. З., Данилової О. А., Шаманської Н. О.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Вступ
1. Справу ініціював прокурор, звернувшись до суду в інтересах держави. Він стверджував, що Коблівська сільрада протиправно передала земельну ділянку водного фонду у приватну власність нібито із земель сільськогосподарського призначення, а надалі змінила цільове призначення на землі житлової та громадської забудови. Суди двох інстанцій повністю погодилися з доводами прокурора. Визнали протиправними та скасували два рішення Коблівської сільради, визнали недійсним і скасували виданий первинному набувачеві державний акт на право власності на земельну ділянку та витребували її від кінцевого набувача. Останній подав касаційну скаргу. Велика Палата Верховного Суду має з`ясувати: 1) в якій юрисдикції розглядати вимоги про визнання незаконними та скасування рішень Коблівської сільради? 2) чи має прокурор право заявити позов в інтересах держави в особі територіальної громади села та чи потрібно було для цього інформувати Коблівську сільраду про наявність підстав для звернення до суду? 3) чи дотримали суди, задовольняючи позов, принципи правомірного втручання у право мирного володіння майном?
(2) Короткий зміст позовних вимог
2. У липні 2017 року прокурор звернувся до суду з позовом, у якому просив:
2.1. Визнати незаконними та скасувати рішення Коблівської сільради № 10 від 26 грудня 2012 року (далі також - рішення № 10) у частині затвердження проєкту із землеустрою та надання у власність первинному набувачу земельної ділянки площею 0,0570 га (пасовища) для ведення садівництва із земель, не наданих у власність і постійне користування, у межах села Коблеве Коблівської сільради.
2.2. Визнати незаконним і скасувати рішення Коблівської сільради № 31 від 10 квітня 2015 року (далі також - рішення № 31) у частині затвердження первинному набувачеві проєкту із землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 4820982200:12:053:0295 з ведення садівництва на будівництво й обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, що є категорією земель житлової та громадської забудови.
2.3. Визнати недійсним і скасувати виданий первинному набувачеві державний акт від 29 грудня 2012 року серії ЯК № 789582 (далі - державний акт) на право власності на земельну ділянку площею 0,0570 га з кадастровим номером 4820982200:12:053:0295 у межах села Коблеве Коблівської сільради (далі також - земельна ділянка).
2.4. Витребувати від кінцевого набувача у власність Коблівської об`єднаної територіальної громади в особі Коблівської сільради земельну ділянку.
3. Позов мотивував такими обставинами:
3.1. 26 грудня 2012 року згідно з рішенням № 10 Коблівська сільрада, зокрема, затвердила проєкт землеустрою та надала у власність первинному набувачеві земельну ділянку.
3.2. 29 грудня 2012 року на підставі рішення № 10 відділ Держкомзему у Березанському районі Миколаївської області видав первинному набувачеві державний акт.
3.3. 10 квітня 2015 року згідно з рішенням № 31 Коблівська сільрада, зокрема, затвердила проєкт землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки з ведення садівництва на будівництво й обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (категорія земель - землі житлової та громадської забудови).
3.4. 24 квітня 2015 року реєстраційна служба Березанського районного управління юстиції зареєструвала право власності первинного набувача на земельну ділянку (запис № 94844116).
3.5. 23 березня 2016 року на підставі договору купівлі-продажу № 302 первинний набувач продав земельну ділянку проміжній набувачці, про що в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно зроблений запис № 13863662.
3.6. 21 квітня 2016 року на підставі договору купівлі-продажу № 433 проміжна набувачка продала земельну ділянку кінцевому набувачу, про що в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно зроблений запис № 14304879.
3.7. Земельна ділянка знаходиться у межах прибережної захисної смуги Чорного моря у зоні рекреації. Зміна цільового призначення та продаж земельних ділянок прибережних захисних смуг законодавством не передбачено. Надання такої земельної ділянки у власність суперечить вимогам земельного законодавства.
(3) Короткий зміст рішення суду першої інстанції
4. 7 вересня 2017 року Березанський районний суд Миколаївської області ухвалив заочне рішення, згідно з яким позов задовольнив. Мотивував рішення так:
4.1. Передання земельних ділянок прибережних захисних смуг у приватну власність та в оренду для потреб, не зазначених у частині четвертій статті 59 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), законодавство України не передбачає.
4.2. Будівництво об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування на земельній ділянці суперечить земельному та водному законодавству, містобудівній документації, чинним будівельним нормам, державним стандартам і правилам. Коблівська сільрада всупереч законодавству передала у приватну власність та змінила цільове призначення земельної ділянки, що знаходиться у межах прибережної захисної смуги, надавши цю ділянку для потреб, не передбачених у ЗК України.
4.3. З огляду на зазначене на підставі частини третьої статті 388 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) прокурор обґрунтовано просить витребувати на користь територіальної громади земельну ділянку в особи, яка не мала права її відчужувати.
(4) Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 1 червня 2018 року Апеляційний суд Миколаївської області прийняв постанову, за якою залишив без змін заочне рішення суду першої інстанції. Мотивував постанову так:
5.1. Підставами позову прокурор зазначив порушення прав територіальної громади рішеннями Коблівської сільради, яка є відповідачем у справі, а також інтересів держави без визначення органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції, у тому числі і щодо звернення до суду. У цій справі прокурор набув прав позивача.
5.2. Справу треба розглядати за правилами цивільного судочинства, про що також вказав апеляційний суд в ухвалі від 1 червня 2018 року про відмову у задоволенні клопотання кінцевого набувача про закриття провадження у частині вимог про визнання незаконними та скасування рішень № 10 та № 31.
5.3. Землі прибережних захисних смуг перебувають виключно у державній або комунальній власності та можуть надаватись у передбаченому законом порядку лише у користування фізичних і юридичних осіб та лише для цілей, визначених земельним і водним законодавством.
5.4. Відсутність проєкту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не означає відсутність самої прибережної захисної смуги. Тому відсутність згаданого проєкту не може підтверджувати правомірність передання у приватну власність земельної ділянки, розташованої у нормативно визначеній смузі від урізу води. Згідно з відомостями Національної кадастрової системи відстань від південної межі земельної ділянки до урізу води Чорного моря становить 207 - 212 м, а від північної межі - 270 - 275 м.
5.5. Первинний набувач набув право власності на земельну ділянку прибережної захисної смуги, яку не могла набути фізична та юридична особа, внаслідок незаконних рішень Коблівської сільради, тобто у спосіб, який лише за формальними ознаками мав вигляд законного.
5.6. Витребування земельної ділянки та повернення її у комунальну власність з урахуванням незаконного набуття права власності на цю ділянку не суперечать загальним принципам і критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном. Тому таку ділянку можна витребувати у кінцевого набувача як незаконного володільця відповідно до статті 388 ЦК України.
5.7. Уматеріалах справи відсутні докази отримання прокурором рішень Коблівської сільради № 10 і № 31. Відомостей про те, що земельна ділянка розташована у межах прибережної захисної смуги Чорного моря, у тексті тих рішень нема. У 2012 - 2013 роках заяви та повідомлення про порушення законності зазначеними рішеннями Коблівської сільради до органів прокуратури не надходили. Про незаконність дій цієї сільради з прийняття рішень № 10 і № 31 прокурор довідався під час досудового розслідування у кримінальному провадженні № 42016150000000137, зареєстрованому 17 червня 2016 року за фактом зловживання службовим становищем посадовими особами Коблівської сільради під час прийняття рішень про надання у приватну власність земельних ділянок. Оскільки прокурор звернувся з позовом у липні 2017 року, то позовну давність, строк якої встановлений статтею 257 ЦК України, не пропустив.
(5) Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. У липні 2018 року кінцевий набувач звернувся з касаційною скаргою. Просить скасувати рішення Березанського районного суду Миколаївської області від 7 вересня 2017 року та постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 1 червня 2018 року і прийняти нове рішенняпро відмову у задоволенні позовних вимог.
(6) Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
7. 24 квітня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Обґрунтував ухвалу тим, що у касаційній скарзі є довід про порушення правил юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
8. Кінцевий набувач мотивував касаційну скаргу так:
8.1. Суди не звернули увагу на те, що прокурор, обґрунтовуючи порушення інтересів держави, фактично звернувся з позовом в інтересах територіальної громади. Повноважень на представництво прокурором інтересів територіальної громади законодавство не передбачає.
8.2. Порушенням процесуальних норм є те, що заяву про забезпечення позову суд першої інстанції розглядав без виклику й участі кінцевого набувача Копію ухвали про забезпечення позову суд відповідачам не надсилав.
8.3. Суд апеляційної інстанції порушив припис частини восьмої статті 83 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), оскільки долучив до матеріалів справи новий доказ - Проект планування та забудови Березанського району Миколаївської області, затверджений постановою Держкомітету УРСР у справах будівництва від 23 жовтня 1985 року № 112, - без зазначення будь-яких причин неможливості його подання до суду першої інстанції.
8.4. Вимоги прокурора про визнання незаконними та скасування рішень Коблівської сільради слід розглядати за правилами адміністративного судочинства, а тому провадження у справі в цій частині необхідно закрити.
8.5. Суди не сприяли повному та всебічному розгляду справи, оскільки у матеріалах справи немає будь-яких заяв Коблівської сільради щодо суті спору. Замість спонукання апеляційним судом останньої до виконання обов`язків відповідача у цивільному процесі, суд апеляційної інстанції з власної ініціативи "витребував від органів архітектури містобудівну документацію та пояснення якісь".
8.6. Позовна давність щодо оскарження рішення № 10 Коблівської сільради спливла 27 січня 2016 року, оскільки її перебіг почався через один місяць з дня його прийняття. Прокурор повинен був в межах вказаного місячного строку здійснити перевірку законності прийнятого рішення відповідно до пункту 10 наказу Генерального прокурора України від 12 квітня 2011 року № 3гн "Про організацію правозахисної діяльності органів прокуратури України" та пункту 3.1 наказу Генерального прокурора України від 7 листопада 2012 року № 3гн "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів".
8.7. До спірних правовідносин треба застосувати Закон України "Про курорти". Село Коблеве є курортом відповідно до постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження переліку населених пунктів, віднесених до курортних" від 28 грудня 1996 року № 1576. Тому забудова та розміщення об`єктів курортного призначення у цьому населеному пункті має відбуватись з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом. Мета використання земельної ділянки ("виправлене цільове використання") для будівництвай обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування повністю відповідає режиму земель рекреаційного призначення.
8.8. Суди безпідставно не врахували висновків Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), висловлених у рішенні від 16 лютого 2017 року у справі "Кривенький проти України" (Kryvenkyy v. Ukraine, заява № 43768/07), щодо відсутності будь-якої компенсації або іншого відповідного відшкодування у зв`язку з позбавлення права на земельну ділянку.
(2) Доводи прокурора
9. 11 вересня 2018 року прокурор подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити судові рішення без змін. Мотивував так:
9.1. Враховуючи те, що порушення інтересів територіальної громади відбулося внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування, який є відповідачем, незаконного рішення, прокурор самостійно звернувся до суду як позивач в інтересах держави, які виражаються в інтересах членів територіальної громади як власника земельної ділянки.
9.2. Доводи касаційної скарги про незаконність ухвали суду першої інстанції про забезпечення позову є неприйнятними, оскільки цю ухвалу можна було оскаржити окремо від рішення суду, проте відповідачі не оскаржили.
9.3. Аргумент кінцевого набувача у касаційній скарзі про те, що справу слід розглядати за правилами адміністративного судочинства, є необґрунтованим і суперечить висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 363/2449/14, від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16, від 18 квітня 2018 року у справі № 381/3752/16, про те, що у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передання земельних ділянок у власність чи в оренду подальше оскарження правомірності набуття особою земельної ділянки має відбуватися за правилами цивільного (господарського) судочинства, оскільки існує спір про цивільне право.
9.4. Перебіг позовної давності починається з моменту, коли прокурор довідався про невідповідність оскаржених рішень Коблівської сільради вимогам закону. Прокурору стало відомо про незаконне відчуження цією радою земельної ділянки на узбережжі Чорного моря у червні 2016 року, а позов подав у 2017 році. Тому позовну давність не пропустив.
(3) Доводи кінцевого набувача у відповіді на відзив прокурора
10. У жовтні 2018 року кінцевий набувачподав відповідь на відзив, у якій вказав, що викладені у відзиві на касаційну скаргу доводи є необґрунтованими, бо органи прокуратури перевіряли законність рішень Коблівської сільради ще у лютому 2012 року, що підтверджує "запит-вимога прокуратури від 12 лютого 2012 року". Тому саме з того часу необхідно відраховувати перебіг позовної давності.
(4) Доводи інших учасників справи
11. Інші учасники справи відзиви на касаційну скаргу не подали.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
(1.1) Щодо юрисдикції суду
12. Кінцевий набувач у касаційній скарзі заявив про наявність юрисдикції адміністративного суду для розгляду вимог прокурора про визнання незаконними та скасування рішень Коблівської сільради. Прокурор у відзиві вказав, що суди правильно розглянули всі вимоги за правилами цивільного судочинства. Велика Палата Верховного Суду з таким аргументом прокурора погоджується.
13. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
14. ЦПК України у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних і земельних відносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (пункт 1 частини першої статті 15).
15. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, в яких хоча б одна зі сторін, зазвичай, є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
16. Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
17. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень - правових актів індивідуальної дії (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у вказаній редакції).
18. Суб`єктом владних повноважень є, зокрема, орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції).
19. Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду).
20. Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим застосування статті 17 КАС України у зазначеній редакції та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень. Для розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ недостатньо застосування виключно формальних критеріїв - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин і предмета спору. Для правильного вирішення питання про юрисдикцію суду визначальним є характер правовідносин, з яких виник спір.
21. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Так, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24-25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 2 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункти 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16-17), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21)).
22. Отже, у публічно-правовому спорі сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні: одна зі сторін - суб`єкт владних повноважень - виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Зазначені функції суб`єкт владних повноважень має виконувати саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
23. Як встановили суди першої й апеляційної інстанцій:
23.1. 26 грудня 2012 року Коблівська сільрада прийняла рішення № 10, згідно з яким, зокрема, затвердила проєкт землеустрою та надала у власність первинному набувачеві земельну ділянку. Він на підставі вказаного рішення отримав державний акт від 29 грудня 2012 року серії ЯК № 789582.
23.2. 10 квітня 2015 року Коблівська сільрада прийняла рішення № 31, зокрема, про зміну цільового призначення земельної ділянки, з ведення садівництва на будівництво й обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування.
24. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права й обов`язки безпосередньо виникають, зокрема, з актів органів місцевого самоврядування (частина четверта статті 11 ЦК України). Отже, рішення цих органів можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов`язків.
25. Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування. Суд визнає незаконним і скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).
26. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин можна оспорювати з погляду його законності, а вимогу про визнання такого рішення незаконним і про його скасування - розглядати за правилами цивільного судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної особи виникло цивільне право, і спірні правовідносини, яких стосується позов, мають приватноправовий характер. У цьому разі вказану вимогу можна розглядати як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та заявляти до суду для розгляду за правилами цивільного судочинства, якщо фактично метою такого позову є оскарження речового права (права власності), що виникло у фізичної особи внаслідок реалізації відповідного рішення ради. Тобто, якщо на підставі рішення органу місцевого самоврядування фізична особа набула речове право на земельну ділянку, вимога про визнання незаконним такого рішення та про його скасування стосується приватноправових відносин і є цивільно-правовим способом захисту права позивача (близькі за змістом висновки Велика Палата Верховного Суду сформулювала у постановах від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17, від 20 вересня 2018 року у справі № 126/1373/17, від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (пункти 25-28), від 20 березня 2019 року у справі № 756/5081/14-ц (пункт 32), від 3 липня 2019 року у справі № 756/5080/14-ц (пункт 37), від 16 червня 2020 року у справі № 554/9719/18)).
27. Прокурор просив повернути земельну ділянку Коблівській об`єднаній територіальній громаді шляхом витребування її у кінцевого набувача-фізичної особи. А, крім того, визначив Коблівську сільраду одним зі співвідповідачів, оскільки оскаржив її рішення № 10 у частині передання первинному набувачеві у власність земельної ділянки, державний акт, рішення № 31, згідно з яким, за твердженням прокурора та судів попередніх інстанцій, Коблівська сільрада незаконно змінила цільове призначення земельної ділянки. Отже, позовні вимоги, заявлені до цього відповідача, спрямовані на оскарження правомірності передання такої ділянки у власність первинному набувачеві та правомірності зміни її цільового призначення. З огляду на зміст спірних правовідносин, їхній суб`єктний склад і взаємопов`язаність позовних вимог цей спірслід у цілому вирішувати за правилами цивільного судочинства.
28. Велика Палата Верховного Суду також зауважує, що аргумент кінцевого набувачапро розгляд позовних вимог про визнання незаконними та скасування рішень № 10 та № 31 за правилами адміністративного судочинства правильно відхилив суд апеляційної інстанції в ухвалі від 1 червня 2018 року про відмову у задоволенні клопотання кінцевого набувача про закриття провадження у справі у частині зазначених вимог.
(1.2) Щодо повноважень прокурора
29. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
30. Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції", прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає у тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
31. Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
32. Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (пункт 76)). Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзац другий частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").А відповідно до абзаців першого та другого частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
33. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини другої статті 45 ЦПК України у редакції, чинній на час подання позову).Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 цього кодексу (абзац третій тієї ж статті).
34. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу (постанова Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 70)).
35. ЄСПЛ звертав увагу на те, що підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі "Менчинська проти Росії" (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).
36. Суди встановили, що земельна ділянка належить до комунальної власності територіальної громади с. Коблеве. Суд апеляційної інстанції у постанові звернув увагу на таке:
36.1. Прокурор, звертаючись з позовом, зазначив про те, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування та суб`єктом права комунальної власності є територіальна громада. З огляду на те, що порушення інтересів територіальної громади відбулося внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування, який є одним зі співвідповідачів, незаконних рішень, прокурор звернувся до суду як самостійний позивач в інтересах держави, що виражаються в інтересах частини Українського народу - членів територіальної громади, яка є власником земельної ділянки.
36.2. Прокурор наголошував на особливому режимі прибережних захисних смуг, їх значенні у формуванні водно-екологічного правопорядку та забезпеченні екологічної безпеки населення України; указав на необхідність захисту як інтересів територіальної громади, позбавленої права власності на земельну ділянку, так і публічного, суспільного інтересу як інтересу державного.
37. Велика Палата Верховного Суду погоджується з такими аргументами прокурора та вважає необґрунтованим довід касаційної скарги про те, що прокурор не може представляти інтереси територіальної громади, бо вони не є державними. Конституція України та Закон України "Про прокуратуру" надають прокурору повноваження з представництва не тільки загальнодержавних інтересів, але й локальних інтересів держави. Більше того, у збереженні прибережних захисних смуг виражаються загальнодержавні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України).
38. Крім того, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що прокурор оскаржив рішення Коблівської сільради, саме тому визначивши останню відповідачем. Він мав підстави звернутися до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 40)). Проте за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави і в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац третій частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру"; див. також висновки, висловлені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (пункти 77-83)).