РІШЕННЯ
Іменем України
12 жовтня 2020 року
Київ
справа №9901/263/20
адміністративне провадження №П/9901/263/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Соколова В.М.,
суддів: Білак М.В., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., Мартинюк Н.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Совяк-Круковського М.В.,
представника позивача - Волкова М.М.,
представника Президента України - Мовіле О.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним Указу,
УСТАНОВИВ:
Зміст позовних вимог та стислий виклад позиції позивача
28 липня 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач) про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України "Про утворення військово-цивільної адміністрації" від 28 липня 2020 року № 297/2020 (по тексту також - Указ).
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовані тим, що спірний Указ, який прийнято на виконання Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", змінює загальні правила регулювання відносин у сфері місцевого самоврядування та припиняє повноваження Сєвєродонецької міської ради, її виконавчого комітету, міського голови, а також інших посадових та службових осіб, які працюють у цих органах місцевого самоврядування, та наділяє військово-цивільну адміністрацію міста Сєвєродонецьк Луганської області повноваженнями органів місцевого самоврядування. Припинення повноважень Сєвєродонецької міської ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради (стаття 141 Конституції України), в тому числі позивача як депутата цієї ради, та як посадової особи органу місцевого самоврядування - секретаря міської ради. Отже, оскаржуваний Указ порушує права не тільки територіальної громади міста Сєвєродонецька в цілому, а й безпосередньо порушує права, свободи та інтереси позивача.
На переконання позивача, Указ про утворення військово-цивільної адміністрації є незаконним у зв`язку з тим, що він прийнятий стосовно території, на яку не поширюється дія Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", зокрема, ним звернуто увагу, що місто Сєвєродонецьк не знаходиться в районі проведення антитерористичної операції, а тому положення спірного Указу не може бути застосовано до цієї території.
Позивач зауважив, що відсутні визначені законодавством підстави для видання оскаржуваного Указу, оскільки повноваження Сєвєродонецької міської ради та її виконавчого комітету виконувались належним чином та у повному обсязі, а тому не має правових підстав вважати, що такі органи не здійснюють покладені на них повноваження внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень або їх фактичного невиконання (частина друга статті 3 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації").
Також ОСОБА_1 вважає, що спірний Указ прийнято з порушенням порядку підготовки та внесення на розгляд главі держави проекту акта Президента України, що є самостійною достатньою правовою підставою для визнання такого акта незаконним.
За викладених мотивів позивач вважає, що Указ Президента України "Про утворення військово-цивільної адміністрації" від 28 липня 2020 року № 297/2020 підлягає визнанню протиправним та нечинним.
У судовому засіданні представник позивача підтримав вимоги позовної заяви, просив її задовольнити в повному обсязі.
Стислий виклад позиції інших учасників справи
У відзиві на адміністративний позов ОСОБА_1 представник Президента України просив відмовити в його задоволенні з посиланням на те, що в Законі України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" передбачено, що територія України, на якій розташовані населені пункти визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, є територією проведення антитерористичної операції. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02 грудня 2015 року № 1275-р затверджено перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, зокрема, місто Сєвєродонецьк (Сєвєродонецька міська рада) Луганської області розташоване в зоні антитерористичної операції. Право Президента України на видання спірного Указу випливає зі змісту положень Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", якими визначено, що військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням Президента України у населених пунктах (селах, селищах, містах), в яких сільські, селищні, міські ради та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання.
Представник Президента України наголосив на тому, що голова Луганської обласної державної адміністрації - керівник обласної військово-цивільної адміністрації Сергій Гайдай неодноразово звертався з листами про необхідність утворення військово-цивільної адміністрації у місті Лисичанськ та Сєвєродонецьк, оскільки Сєвєродонецькою міською радою не виконуються покладені на неї законами повноваження. До того ж до складу Сєвєродонецької міської ради входять неповноважні особи, або особи, депутатські повноваження яких припиненні.
Крім того, представник відповідача вказав на безпідставність тверджень позивача про порушення оскаржуваним Указом його прав як посадової особи Сєвєродонецької міської ради, оскільки спірний Указ відповідних положень не містить.
Представник Президента України у судовому засіданні повністю заперечив проти задоволення позову з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву. Просив відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.
Представник позивача подав до суду додаткові пояснення, в яких зазначив, що оскільки стаття 106 Конституції України визначає вичерпний перелік повноважень Президента України, водночас не наділяє його повноваженнями утворювати військово-цивільні адміністрації (приймати відповідні рішення) то спірний Указ, виданий Президентом України не на підставі та не в межах повноважень, що передбачені Конституцією України, а відтак є протиправним та нечинним.
Також представник ОСОБА_1 подав до суду відповідь на відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що місто Сєвєродонецьк (Сєвєродонецька міська рада) Луганської області розташоване не в зоні проведення антитерористичної операції, наголосивши на тому, що 30 квітня 2018 року проведення широкомасштабної антитерористичної операції завершено відповідно до Указу Президента України № 116/2018 від 30 квітня 2018 року "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року "Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях". Ураховуючи, що місто Сєвєродонецьк безпосередньо не знаходиться в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації або в районі проведення антитерористичної операції, то відсутні підстави для утворення військово-цивільної адміністрації.
Представник позивача наголосив, що якщо сесії міської ради не проводяться без поважних причин у строки встановлені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", то це може бути підставою для дострокового припинення повноважень міської ради та призначення позачергових виборів (стаття 78 цього Закону), а не є підставою для утворення військово-цивільної адміністрації. Законом України "Про військові-цивільні адміністрації" визначено виключний перелік підстав, за яких можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації і такої підстави як не скликання сесії ради, у ньому не має.
Зважаючи на вищезазначене, представник позивача - адвокат Волков М.М. просив позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити в повному обсязі.
Процесуальні дії у справі
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. від 31 серпня 2020 року відкрито провадження в адміністративній справі та призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін о 15 годині 30 хвилин 28 вересня 2020 року.
У судовому засіданні Верховний Суд ухвалою від 28 вересня 2020 року, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, з власної ініціативи витребував у відповідача письмові докази, які передували прийняттю спірного Указу. Розгляд справи відкладено на 16 годину 12 жовтня 2020 року.
Обставини справи, оцінка доказів, застосування норм права та мотиви ухваленого рішення
Постановою Сєвєродонецької міської виборчої комісії Луганської області від 23 січня 2018 року № 2 ОСОБА_1 був зареєстрований депутатом Сєвєродонецької міської ради Луганської області VII скликання, який був обраний жителями міста Сєвєродонецьк на місцевих виборах у жовтні 2015 року.
Рішенням Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання п`ятдесят четвертої (позачергової) сесії від 22 грудня 2018 року № 3011 позивач був обраний на посаду секретаря Сєвєродонецької міської ради VII скликання.
28 липня 2020 року на виконання Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" Президент України В. Зеленський видав Указ № 297/2020 "Про утворення військово-цивільної адміністрації".
Вказаним Указом: утворено військово-цивільну адміністрацію міста Сєвєродонецьк Луганської області; командувачу об`єднаних сил, голові Луганської обласної державної адміністрації постановлено здійснити відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" заходи, пов`язані з утворенням військово-цивільної адміністрації.
Вважаючи Указ про утворення військово-цивільної адміністрації протиправним і таким, що не відповідає Конституції та законам України, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В силу частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У частині першій статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.
Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Таким чином, у контексті спірних правовідносин Суд повинен з`ясувати або спростувати наявність факту або обставин, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або наявність інших утисків прав та свобод позивача.
Відповідно до правової позиції, висловленої Конституційним Судом України у рішенні від 18 червня 2002 року № 12-рп/2002, у випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.
Ураховуючи, що ОСОБА_1 був посадовою особою органу місцевого самоврядування (секретар міської ради) та є жителем територіальної громади міста Сєвєродонецька, отже, на момент його звернення до суду, оскаржуваний Указ про утворення військово-цивільної адміністрації, стосується як відповідної територіальної громади так і прав позивача.
Водночас при вирішенні справи Верховний Суд ураховує, що обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тобто Суд повинен з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Вирішуючи цей спір, Верховний Суд оцінює оскаржуване рішення Президента України на відповідність статті 19 Конституції України та статті 2 КАС України, а також вимогам інших законів.
Відповідно до статті 3 Закону України "Про боротьбу з тероризмом" (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) боротьба з тероризмом ґрунтується на принципах, зокрема, комплексного використання з цією метою правових, політичних, соціально-економічних, інформаційно-пропагандистських та інших можливостей; пріоритетності попереджувальних заходів; єдиноначальності в керівництві силами і засобами, що залучаються для проведення антитерористичних операцій; антитерористична операція може здійснюватися одночасно із відсіччю збройної агресії в порядку статті 51 Статуту Організації Об`єднаних Націй та/або в умовах запровадження воєнного чи надзвичайного стану відповідно до Конституції України та законодавства України, а також інших.
Положеннями статті 1 Закону України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" передбачено, що територія проведення антитерористичної операції - територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року № 405/2014.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02 грудня 2015 року № 1275-р "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, та визнання такими, що втратили чинність, деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України" (зі змінами) затверджено перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція.
Відповідно до згаданого Переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція місто Сєвєродонецьк (Сєвєродонецька міська рада) Луганської області розташоване в зоні антитерористичної операції.
Ураховуючи, що місто Сєвєродонецьк віднесене до населених пунктів на території яких здійснювалася антитерористична операція, то на це місто поширюється дія Закону України "Про військово-цивільні адміністрації".
18 січня 2018 року Верховна Рада України, з метою визначення особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях, прийняла Закон № 2268-VIII "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях" (далі - Закон про деокупацію), який набрав чинності 24 лютого 2018 року.
З прийняттям вказаного Закону, було продовжено правовий режим заходів із забезпечення національної безпеки і оборони у Донецькій та Луганській областях: замість антитерористичної операції передбачено здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях.
30 квітня 2018 року Президент України своїм Указом № 116 ввів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року "Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях". Крім того, цього ж дня Президент України підписав наказ Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України "Про початок операції Об`єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської областей".
Аналіз нормативно-правових актів, прийнятих починаючи з 14 квітня 2014 року в Україні спочатку у зв`язку із здійсненням антитерористичної операції, а потім - заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, свідчить про продовження у вказаних зонах особливого режиму на який поширюється дія Закону України "Про військово-цивільні адміністрації".
З моменту початку операції Об`єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської областей продовжує діяти в Луганській області обласна військова адміністрація, діяльність якої регулюється Законом України "Про військово-цивільні адміністрації".
Указаним спростовуються доводи представника позивача про те, що місто Сєвєродонецьк безпосередньо не знаходиться в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації або в районі проведення антитерористичної операції, а тому відсутні підстави для утворення військово-цивільної адміністрації на такій території.
03 лютого 2015 року Верховною Радою України прийнято Закон № 141-VIII "Про військово-цивільні адміністрації" (далі - Закон № 141-VIII), який набрав чинності з 28 лютого 2015 року.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 141-VIII (тут і надалі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації.
Згідно з частиною другою зазначеної статті військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі проведення антитерористичної операції) або у складі Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції.