ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 420/4129/19
провадження № К/9901/6732/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою BW DRY CARGO SHIPS LIMITED [Бі.Ві Драй Карго Шипс Лімітед]
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23.10.2019 (суддя Левчук О.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2020 (головуючий суддя Запорожан Д.В., судді: Вербицька Н.В., Кравченко К.В.)
у справі № 420/4129/19
за позовом BW DRY CARGO SHIPS LIMITED [Бі.Ві Драй Карго Шипс Лімітед]
до Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Атіс",
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Управління Державної казначейської служби України у м. Южному Одеської області,
про визнання протиправними дій, стягнення грошових коштів.
І. РУХ СПРАВИ
1. BW DRY CARGO SHIPS LIMITED [Бі.Ві Драй Карго Шипс Лімітед] звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря (далі - Інспекція), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Атіс", Управління ДКС України у м. Южному Одеської області, в якій просило суд визнати протиправними дії відповідача щодо пред`явлення претензії від 31.07.2018 № 100044 на суму 17 305,68 доларів США; стягнути на користь компанії BW DRY CARGO SHIPS LIMITED [Бі.Ві Драй Карго Шипс Лімітед] в особі ТОВ "Атіс" за рахунок Державного бюджету грошових коштів у загальному розмірі 523 934,77 грн, що складаються з: 463 017,17 грн - сума основного зобов`язання, 13 053,28 грн - розмір 3 % від простроченої суми, 47 864,32 грн - інфляційне збільшення суми заборгованості.
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23.10.2019, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2020, у справі №420/4129/19 відмовлено в задоволенні позову.
3. Головуючий суддя П`ятого апеляційного адміністративного суду Запорожан Д.В. виклав окрему думку в цій справі.
4. Не погоджуючись із такими судовими рішеннями, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23.10.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2020 у справі № 420/4129/19 та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
5. До Верховного Суду від Товариства з обмеженою відповідальністю "Атіс" надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому воно просить суд касаційну скаргу задовольнити повністю.
01.06.2020 від позивача надійшли письмові пояснення до касаційної скарги.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 30.07.2018 Державною екологічною інспекцією Північно-Західного регіону Чорного моря складено акт відбору проб та протокол № 406, якими встановлено забруднення внутрішніх морських вод і територіального моря України внаслідок скиду з судна "BW ACORN" баластних вод в акваторію Аджалицького лиману з перевищенням гранично допустимих концентрацій по завислим речовинам, залізу та нафтопродуктам.
7. 31.07.2018 Інспекція пред`явила претензію № 100044, якою повідомила, що судно "BW ACORN", НОМЕР_1, перебуваючи у внутрішніх морських водах України, акваторії Южненської філії Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" забруднило внутрішні морські води України, та запропоновано відшкодувати добровільно збитки, нанесені державі у сумі 17 305,68 доларів США, а також довела до відома, що у разі відмови від добровільного відшкодування буде поданий позов до суду на відповідну суму.
8. 31.07.2018 начальник Інспекції прийняв рішення про заборону на вихід судна BW ACORN", НОМЕР_1, з морського порту "Южний", у зв`язку з заподіянням шкоди навколишньому природному середовищу та несплатою штрафів чи претензії за порушення природоохоронного законодавства на суму 17 305,68 доларів США.
9. 31.07.2018 державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря Манченко Ю.П. щодо ОСОБА_1, капітана судна т/х "BW ACORN", НОМЕР_1 складено протокол № 100741 про адміністративне правопорушення, відповідно до якого о 21.30 год. 30.07.2018 встановлено забруднення внутрішніх морських вод і територіального моря України внаслідок скиду з судна баластних вод в акваторію Аджалицького лиману з перевищенням гранично допустимих концентрацій завислих речовин, заліза та нафтопродуктів.
10. 31.07.2018 державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря Манченко Ю.П. щодо ОСОБА_1, капітана судна т/х "BW ACORN", НОМЕР_1, винесено постанову про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 1190 грн за адміністративне правопорушення, відповідальність за яке передбачена частиною першою ст. 59 КУпАП України.
11. Також 31.07.2018 Товариством з обмеженою відповідальністю "Атіс", відповідно до портового агентського договору, сплачено суму претензії за порушення природоохоронного законодавства на суму 17 305,68 доларів США та суму штрафу в розмірі 1190 грн.
12. 14.03.2019 рішенням Київського районного суду міста Одеси у справі № 520/13131/18 скасовано постанову від 31.07.2018 № 100741, винесену державним інспектором з охорони природного навколишнього середовища Чорного моря Манченком Ю.П., про накладення адміністративного стягнення на громадянина Індійської Республіки ОСОБА_1 за ст. 59-1 КУпАП України у розмірі 1190 грн і закрита справа про адміністративне правопорушення. Рішення Київського районного суду міста Одеси від 14.3.2019 у справі №520/13131/18 набрало законної сили.
13. BW DRY CARGO SHIPS LIMITED [Бі.Ві Драй Карго Шипс Лімітед] не погодилося з діями відповідача щодо складання претензії за порушення природоохоронного законодавства, що і стало підставою для звернення до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
14. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, керувалися тим, що Інспекція уповноважена пред`являти претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховувати їх розмір. Факт забруднення встановлено заборами проб та лабораторними дослідженнями, здійсненими екологічною інспекцією в межах її повноважень. Крім того, факт наявності забрудненої води навколо судна сторонами не заперечувався.
15. Окружний адміністративний суд зробив висновок про те, що дії відповідача щодо висунення претензії від 31.07.2018 № 100044 на суму 17 305,68 доларів США безпосередньо не породжують правових наслідків для позивача. Водночас оцінка таким діям посадових осіб відповідача надається саме при вирішенні питання щодо наявності підстав для стягнення з відповідного суб`єкта заподіяної шкоди (збитків), згідно претензії у разі звернення відповідного органу виконавчої влади з відповідним позовом до суду. До звернення органу виконавчої влади з відповідним позовом до суду претензія про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства не тягне за собою виникнення будь-яких юридичних наслідків.
16. Апеляційний адміністративний суд в оскарженій постанові зазначив, що позивач просить стягнути кошти з Держбюджету, а Державна казначейська служба є у цій справі третьою особою, та відповідач не відповідає за Держбюджет.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
17. Позивач на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на те, що під час ухвалення оскаржених судових рішень суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосували норми матеріального і процесуального права, зокрема:
- неправильно тлумачили п. "ґ" ч. 1 ст. 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", а також не застосували низку норм матеріального права;
- дійшли помилкового висновку що претензія не може бути предметом спору у суді. Суди не врахували, що дії відповідача щодо пред`явлення претензії слід тлумачити у більш ширшому розумінні, аніж одну дію, оскільки вони включають зокрема наступні взаємопов`язані та похідні одна від іншої дії: здійснення екологічного контролю судна; відбір проб вод; дослідження відборів проб; прийняття рішення про заборону на вихід судна з морського порту; пред`явлення претензії;
- не врахували, що будь-які докази, які свідчать про наявність підстав у відповідача для вчинення дій з контролю ізольованого баласту судна позивача у матеріалах справи відсутні, що передусім вказує на абсолютну необґрунтованість таких дій;
- неправильно застосували ст. 110 Водного кодексу України в частині ототожнення ізольованого водяного баласту з забруднюючими речовинами;
- дійшли помилкового висновку про необхідність залучення органу Державного казначейства в якості співвідповідача як умови стягнення коштів із державного бюджету;
- порушили норми процесуального права щодо оцінки доказів, а також щодо належного мотивування судових рішень.
18. У відзиві на касаційну скаргу ТОВ "Атіс" наголошує, що відповідач, який не є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, а є міжрегіональним територіальним органом Держекоінспекції, на порушення ст. 91 Кодексу торговельного мореплавства України, ухвалив рішення про заборону на вихід судна з морського порту.
19. ТОВ "Атіс", зауважує, що враховуючи те, що заборона на вихід судна з порту призводить до незапланованого простою морського судна, зайняття причалу, порушення узгоджених строків та часу виконання вантажних операцій, зриву графіку морських перевезень та неминучість збитків для судновласника, позивачем було здійснено переказ коштів в іноземній валюті ТОВ "Атіс" для оплати претензії від 31.07.2018 № 100044 на суму 17 305,68 доларів США. Між іншим, як зазначає третя особа у відзиві, оплата претензії була вимушеним кроком і не свідчить про визнання вини чи факту забруднення навколишнього природного середовища.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України та ухвалою Верховного Суду від 16.03.2020 про відкриття касаційного провадження, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, бере до уваги таке.
21. Основною позовною вимогою є оскарження дій відповідача щодо пред`явлення претензії від 31.07.2018 № 100044 на суму 17 305,68 доларів США. Увагу судів першої та апеляційної інстанцій зосереджено, головним чином, на питанні про можливість судового оскарження таких дій.
22. Велика Палата Верховного Суду неодноразово наголошувала, що рішення суб`єкта владних повноважень, яке не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у значенні ст. 19 КАС України, а тому воно не може бути предметом спору. Такий підхід сформовано у справах, в яких оскаржувалися рішення про затвердження актів щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих унаслідок користування земельною ділянкою (постанови від 12.12.2018 у справі № 802/2474/17-а, від 23.01.2019 у справі № 750/10172/17, від 27.03.2019 у справі №917/902/18, від 15.01.2020 у справі № 539/1584/17).
23. У вказаних рішеннях зазначається, що повноваження відповідача обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку, а відшкодування виявлених збитків не може бути примусово стягнуто на підставі рішення суб`єкта владних повноважень.
Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Саме під час розгляду відповідних позовів суб`єкта владних повноважень відбувається судовий контроль за правомірністю визначення збитків. Таким чином, рішення суб`єкта владних повноважень про затвердження актів (як і самі акти) не створюють правових наслідків, тому не можуть порушувати права чи інтереси позивача.
24. Подібний підхід характерний до оскарження інших дій та рішень, які фіксують певні юридичні факти (акти перевірок, довідки, вимоги, претензії), проте не створюють правових наслідків безпосередньо, а тому й не порушують прав. Вони мають проміжний характер і, зазвичай, фіксують певну стадію (етап) адміністративної процедури, що закінчується остаточним рішенням, зокрема - зверненням до суду з позовом. Отже, критерієм розмежування актів, які оскаржуються до суду, а які ні, є правові наслідки, зумовлені такими актами. Якщо вони є, акт може бути оскаржено до суду.
25. У цій справі суди першої та апеляційної інстанцій зробили висновок про те, що відповідач мав повноваження на пред`явлення претензії відповідно до п. "ґ" ч. 1 ст. 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", а позивач, натомість, оплатив добровільно збитки, які були визначені в претензії.
Суди попередніх інстанцій вважали, що дії відповідача щодо пред`явлення претензії від 31.07.2018 № 100044 на суму 17 305,68 доларів США безпосередньо не породжують правових наслідків для позивача.
26. Колегія суддів в цілому погоджується з такими висновками, але відзначає особливості їх застосування щодо спірних відносин.
За приписами ст. 35 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється Державною екологічною інспекцією України - центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля.
Відповідно до п. "ґ" ч. 1 ст. 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища (Державної екологічної інспекції України) належить пред`явлення претензії про відшкодування збитків і втрат, заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
27. Важливо відзначити, що у зв`язку із пред`явленням претензії від 31.07.2018 № 100044 на суму 17 305,68 доларів США начальник Інспекції цього ж дня прийняв рішення про заборону на вихід судна BW ACORN" з морського порту "Южний" у зв`язку із заподіянням шкоди навколишньому природному середовищу та несплатою штрафів чи претензії за порушення природоохоронного законодавства на суму 17 305,68 доларів США. Це рішення обмежило господарську діяльність судновласника.
Цього ж дня ТОВ "Атіс", що діяло відповідно до портового агентського договору, з метою (як згодом пояснив представник) уникнення більших втрат від простою та затримки судна, сплатило суму претензії.
28. Правовий алгоритм стягнення збитків, завданих навколишньому середовищу, передбачає, що у разі відхилення претензії, органи Державної екологічної інспекції України звертаються до суду з відповідним позовом до власника судна про стягнення збитків. Під час розгляду справи за таким позовом суд перевіряє, зокрема, чи було вчинено правопорушення, чи завдано збитки та який їх розмір. Судовий порядок стягнення збитків дає можливість суб`єкту господарювання захиститися від необґрунтованих вимог.
29. Про це свідчить і висновок суду першої інстанції, викладений у його рішенні у цій справі:
"…оцінка … діям посадових осіб відповідача надається саме при вирішенні питання щодо наявності підстав для стягнення з відповідного суб`єкта заподіяної шкоди (збитків), згідно претензії у разі звернення відповідного органу виконавчої влади з відповідним позовом до суду…".
30. На стадії оформлення та пред`явлення претензії у адресата претензії не виникають обмеження або перешкоди у здійсненні своєї нормальної господарської діяльності.
Однак у ситуації позивача, а вона загалом є типовою для портів України через наявність законодавчих прогалин, цей алгоритм не працює. Заборона виходу судна з порту у зв`язку із несплатою суми збитків вимушує судновласника сплатити суму претензії. Після сплати суми, зазначеної у претензії, у Інспекції відпадає необхідність звертатися до суду. Де-юре Інспекція реалізувала свої повноваження повною мірою: виявила порушення, зафіксувала, пред`явила претензію, стягнула збитки.
31. Зазвичай, добровільна сплата претензійної суми свідчить про згоду з претензією. Судновласник міг би відхилити претензію, якщо вважав її безпідставною. Однак претензія у цій справі мала наслідком заборону виходу судна з порту. А це, своєю чергою, призводить до збитків від простою та низки інших негативних наслідків. Тому сплату претензійної суми за таких вимушених для позивача обставин не можна назвати добровільною або такою, що свідчить про згоду із претензією.
32. Зважаючи на зазначені чинники, судновласник сплатив суму претензії як певну заставу (гарантію). Така поведінка має раціональні причини і захищає інтереси не лише судновласника, але й державу, до якої згодом може бути пред`явлено позов про відшкодування шкоди у зв`язку із незаконною затримкою судна.
Якщо оцінювати контекст цієї справи, то сплата суми претензії зовсім не свідчить про визнання претензії. Спір щодо наявності правопорушення, за яке пред`явлено претензію, залишається. Судновласник і далі вважає, що його права було порушено.
33. З огляду на вищевикладене, Суд звертає увагу на те, що сама собою претензія безпосередньо не породжує негативних наслідків для юридичної особи. Однак такі наслідки (у вигляді обмеження господарської діяльності) породжують рішення про заборону судна на вихід з порту, яке ґрунтується на претензії.
34. Позивач вважає, що позовна вимога про визнання протиправним рішення про заборону на вихід судна з морського порту в зв`язку із заподіянням шкоди навколишньому природному середовищу та несплатою штрафів чи претензій за порушення природоохоронного законодавства України від 31.07.2018, підписана начальником Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря та адресована капітану морського порту "Южний", не може поновити порушене право позивача.