ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 806/1473/16
адміністративне провадження № К/9901/34234/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Новоград-Волинської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Житомирській області, третя особа - Головне управління Державної фіскальної служби у Житомирській області про визнання протиправним та скасування наказу, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Новоград-Волинської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Житомирській області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року (суддя - Романченко Є.Ю) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року (головуючий суддя - Моніч Б.С., судді Жизневська А.В., Котік Т.С.) у справі № 806/1473/16.
І. Суть спору
Короткий зміст позовних вимог
Позивач звернувся до суду з вказаним позовом, у якому просив визнати протиправним і скасувати наказ Новоград-Волинської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС України у Житомирській області № 47-о від 20.07.2016 про притягнення його до дисциплінарної відповідальності.
Заявлені позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовував тим, що у спірному наказі щодо нього неправомірно застосовано п. 11 ст. 65 Закону України "Про державну службу", оскільки відсутні факти неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між ним та близькими особами. Вказував, що жодної прямої підпорядкованості взагалі ніколи не існувало.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року, яка була залишена без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року, позовні вимоги були задоволені.
Визнати протиправним і скасувати наказ Новоград-Волинської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС України у Житомирській області № 47-о від 20.07.2016 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності".
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відносини прямого підпорядкування можуть виникати між особами, які працюють в одному державному органі або у різних державних органах різного рівня, коли одна близька особа (керівник) наділена правом приймати певні управлінські рішення у відношення до іншої (підлеглої) особи. Матеріалами справи встановлено, що позивач, як начальник відділу контрольно - перевірочної роботи, організації та проведення перевірок суб`єктів декларування в деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру управління податків і зборів з фізичних осіб Новоград-Волинської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС України у Житомирській області ОСОБА_1 прямо підпорядкований близькій особі не був та близьких осіб у прямому підпорядковані не мав. Та обставина, що близькі родичі позивача займаються підприємницькою діяльністю, не встановлює між ними відносин прямого підпорядкування, оскільки жоден з них не наділений повноваженнями у відношенні до іншого у вирішенні питань прийняття на роботу, звільнення з роботи, застосування заохочень, дисциплінарних стягнень, надання вказівок, доручень тощо, контролю за їх виконанням. Наведене вище виключає наявність в діях позивача дисциплінарного проступку, передбаченого п.11 ч.2 ст.65 Закону № 889-VIII та вказує на неправомірність наказу про притягнення його до дисциплінарної відповідальності. Суд вказав, що сама по собі наявність у будь-якої особи близьких родичів не свідчить про можливість потенційного впливу на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень (вчинення або невчинення дій) державним службовцем. Матеріали справи свідчать, що під час службової перевірки та притягнення позивача до відповідальності коло його службових обов`язків не встановлювалося. Не з`ясовано, яким чином і чи перетиналися особисті стосунки позивача та його родичів зі сферою його службових повноважень, чи мав позивач будь-який майновий чи немайновий приватний інтерес, що був би пов`язаний із виконанням ним службових повноважень. Суди зауважили, що загалом відповідачем у документах про притягнення позивача до відповідальності не розмежовано, про який саме конфлікт інтересів не повідомив позивач безпосереднього керівника: про потенційний чи реальний. Так, неповідомлення особою у встановлених законом випадках та порядку про наявність у неї реального конфлікту інтересів тягне відповідальність за адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією (ст.172-7 КУпАП) за порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів. Крім того, суди вказали, що наказ керівника державної служби про притягнення до дисциплінарної відповідальності державного службовця повинен бути виданий на підставі відповідної норми Закону № 889-VIII та містити вичерпну інформацію щодо вчиненого державним виконавцем дисциплінарного проступку, за який необхідно застосувати обраний у наказі вид дисциплінарного стягнення. Проте, у спірному наказі чіткої підстави для застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді догани, не вказано.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
13 березня 2017 року відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року, в якій просив їх скасувати.
В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суди дійшли хибної думки про те, що наявність потенційного чи реального конфлікту інтересів не є підставою для висновку про неналежне виконання державним службовцем своїх посадових обов`язків. Так, під час вивчення особової справи позивача було встановлено, що його близькі особи зареєстровані та займаються підприємницькою діяльністю на території Новгород-Волинського району. При цьому, до посадових обов`язків державного службовця належить запобігання виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби, передбачених Законом №1700 (п.10 ч.1 ст.8 Закону України "Про державну службу").
Позивачем по справі до Суду не були надані заперечення на касаційну скаргу, що не перешкоджає її розгляду по суті вимог.
Ухвалою Верховного Суду від 15 жовтня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 з 2004 року працює в податкових органах, з 25.02.2016 року обіймає посаду начальника відділу контрольно-перевірочної роботи, організації та проведення перевірок суб`єктів декларування в деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру управління податків і зборів з фізичних осіб Новоград-Волинської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС України у Житомирській області, з присвоєнням відповідного рангу державного службовця.
З 19.05.2016 року по 25.05.2016 року старшим оперуповноваженим з ОВС відділу внутрішньої безпеки ГУ ДФС у Житомирській області проведено перевірку достовірності задекларованих відомостей за 2015 рік та вимог щодо запобігання та врегулювання конфліктів інтересів у діях позивача та з інших питань.
За результатами службової перевірки складено висновок від 24.05.2016 року, затверджений Начальником відділу внутрішньої безпеки ГУ ДФС у Житомирській області 24.05.16 року.
Даним висновком встановлено, що близькі особи позивача займаються підприємницькою діяльністю на території району обслуговування Новоград - Волинської ОДПІ, на підставі чого вирішено направити подання в.о. начальнику Новоград - Волинської ОДПІ Юрківській П.С. щодо вирішення питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності начальника відділу контрольно - перевірочної роботи, організації та проведення перевірок суб`єктів декларування в деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру управління податків і зборів з фізичних осіб Новоград - Волинської ОДПІ ГУ ДФС у Житомирській області ОСОБА_1 за неналежне виконання службових обов`язків, що призвело до недотримання п. 2 ч. 1 ст. 28 Закону України "Про запобігання корупції".
07.07.2016 року в.о. начальником відділу внутрішньої безпеки ГУ ДФС у Житомирській області скеровано до Начальника ГУ ДФС у Житомирській області подання за результатами службової перевірки дотримання вимог Закону України "Про запобігання корупції" службовими особами Новоград - Волинської ОДПІ ГУ ДФС у Житомирській області від 07.07.2016 № 63/7/06-30-08. У цьому поданні запропоновано, поміж іншого, за допущені порушення, притягнути до дисциплінарної відповідальності позивача.
На підставі вказаного подання Дисциплінарною комісією по розгляду дисциплінарних справ 18.07.2016 року розпочато дисциплінарне провадження по дисциплінарній справі начальника відділу контрольно - перевірочної роботи, організації та проведення перевірок суб`єктів декларування в деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру управління податків і зборів з фізичних осіб ОСОБА_1 .
19.07.2016 року Головою Дисциплінарної комісії по розгляду дисциплінарних справ Новоград - Волинської ОДПІ на ім`я В.о. начальника Новоград - Волинської ОДПІ ГУ ДФС у Житомирській області направлено подання Дисциплінарної комісії з розгляду Дисциплінарних справ Новоград - Волинської ОДПІ із пропозицією притягнути до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 у виді оголошення догани.
20.07.2016 року в.о. начальника Новоград - Волинської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Житомирській області видано наказ № 47-о "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", яким на підставі п. 11 ст. 65, ст. 66 Закону України "Про державну службу" оголошено догану начальнику відділу контрольно - перевірочної роботи, організації та проведення перевірок суб`єктів декларування в деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру ОСОБА_1 за неналежне виконання службових обов`язків, що призвело до недотримання п. 2 ч. 1 ст. 28 вимог Закону України "Про запобігання корупції" в частині запобігання та врегулювання конфлікту інтересів.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Принципи, правові та організаційні засади державної служби, умови та порядок реалізації громадянами України права на державну службу визначені Законом України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII ( далі - Закон № 889-VIII), який набрав чинності 01.05.2016.
Згідно з частиною 1 статті 8 Закону № 889-VIII державний службовець зобов`язаний: дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби. Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.
У частині 1 статті 64 Закону № 889-VIII визначено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Згідно зі частиною 1 статті 65 Закону № 889-VIII, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Частиною 2 вказаної статті Закону № 889-VIII визначені види дисциплінарних проступків.
У відповідності до частини 1 статті 32 Закону № 889-VIII, не допускається призначення на посаду державної служби особи, яка буде прямо підпорядкована близькій особі або якій будуть прямо підпорядковані близькі особи.
Відповідно до абзацу 3 частини 1 статті 1 Закону України "Про запобігання корупції", пряме підпорядкування - відносини прямої організаційної або правової залежності підлеглої особи від її керівника, в тому числі через вирішення (участь у вирішенні) питань прийняття на роботу, звільнення з роботи, застосування заохочень, дисциплінарних стягнень, надання вказівок, доручень тощо, контролю за їх виконанням.
Абзац четвертий цієї ж норми визначає, що близькі особи - особи, які спільно проживають, пов`язані спільним побутом і мають взаємні права та обов`язки із суб`єктом, зазначеним у частині першій статті 3 цього Закону (крім осіб, взаємні права та обов`язки яких із суб`єктом не мають характеру сімейних), у тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі, а також - незалежно від зазначених умов - чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний брат, рідна сестра, дід, баба, прадід, прабаба, внук, внучка, правнук, правнучка, зять, невістка, тесть, теща, свекор, свекруха, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, яка перебуває під опікою або піклуванням згаданого суб`єкта.