ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 жовтня 2020 року
м. Київ
Справа № 922/3091/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Дроботової Т. Б. - головуючого, Пількова К. М., Чумака Ю. Я.,
помічник судді, який, за дорученням судді, здійснює повноваження секретаря судового засідання - Крицька О. О.,
за участю представників сторін:
позивача - Костюк О. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Перехрестя Плюс" і Харківської міської ради
на постанову Східного апеляційного господарського суду від 15.07.2020 (судді: Россолов В. В. - головуючий, Ільїн О. В., Хачатрян В. С.) і рішення Господарського суду Харківської області від 23.01.2020 (суддя Жельне С. Ч.) у справі
за позовом заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 2
до Харківської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Перехрестя Плюс",
про визнання незаконним та скасування рішення,
В С Т А Н О В И В:
1. Короткий зміст позовних вимог і заперечень
1.1. У вересні 2019 року заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 звернувся до Господарського суду Харківської області в інтересах держави з позовом до Харківської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Перехрестя Плюс" (далі - ТОВ "Перехрестя Плюс") про визнання незаконним і скасування пункту 3.6 додатку до рішення 39 сесії Харківської міської ради 6 скликання "Про надання земельних ділянок для будівництва об`єктів" від 25.02.2015 № 1848/15 (далі - рішення від 25.02.2015), згідно з яким ТОВ "Перехрестя Плюс" надано дозвіл на розроблення проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель територіальної громади м. Харкова, у тому числі ділянки 3 орієнтовною площею 0,0570 га для будівництва торгового центру з гіпермаркетом, підземним паркінгом по просп. П`ятдесятиріччя ВЛКСМ, 26.
Позов обґрунтовано незаконністю оспорюваного у частині рішення міської ради, оскільки таке рішення, на думку прокурора, ухвалено з порушенням вимог статей 120, 124, 134, 135 Земельного кодексу України. Прокурор наголосив, що Харківська міська рада не мала законних підстав для надання спірної земельної ділянки ТОВ "Перехрестя Плюс" для будівництва торгового центру інакше, ніж як за результатами проведення земельних торгів.
1.2. Харківська міська рада у відзиві на позов проти його задоволення заперечила, просила у позові відмовити, наголошуючи, зокрема на необґрунтованості прокурором наявності встановлених законом підстав представництва держави в суді у цій справі; відсутності правових підстав для визнання незаконним і скасування оспорюваного у частині рішення міської ради, оскільки таке рішення ухвалено на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством; спірна земельна ділянка, дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення якої надано згідно з оспорюваним пунктом рішення міської ради, не надавалася у користування (оренду) та із володіння територіальної громади м. Харкова не вибувала, тому посилання прокурора на порушення Харківською міською радою вимог законодавства, зокрема статті 134 Земельного кодексу України щодо необхідності дотримання обов`язковості продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них на конкурентних засадах (земельних торгах), як і застосування положень зазначеної статті у наведеному випадку є безпідставними. Водночас міська рада звертала увагу, що непогодження меж земельної ділянки із суміжними власниками та землекористувачами не може бути підставою для відмови ради у затвердженні технічної документації за умови правомірних дій кожного із землекористувачів.
1.3. У відзиві на позов ТОВ "Перехрестя Плюс" просило відмовити у задоволенні позову прокурора та застосувати позовну давність до заявлених позовних вимог. Зокрема, товариство вважало недоведеним прокурором факт порушення, невизнання або оспорювання відповідачами законних інтересів держави або територіальної громади м. Харкова; зазначало, що спірна земельна ділянка не була передана в оренду ТОВ "Перехрестя Плюс", у позові не наведено позовних вимог, звернутих до цього товариства, та самого обґрунтування змісту позовних вимог до кожного із відповідачів.
1.4. ТОВ "Перехрестя Плюс" подало до господарського суду заяву про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 231 Господарського процесуального кодексу України, оскільки цей спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.
1.5. У заяві від 17.12.2019 Харківська міська рада просила застосувати позовну давність до заявлених позовних вимог.
2. Короткий зміст судових рішень
2.1. Рішенням Господарського суду Харківської області від 23.01.2020 (суддя Жельне С. Ч.) у позові відмовлено.
Місцевий господарський суд визнав позовні вимоги обґрунтованими, проте відмовив у позові прокуророві через сплив позовної давності. При цьому суд виходив із того, що можливість отримання земельної ділянки в оренду без проведення земельних торгів передбачена чинним земельним законодавством з метою розміщення та обслуговування об`єктів нерухомого майна, які вже перебувають у власності особи, яка звертається до органу місцевого самоврядування з проханням надати їй земельну ділянку в оренду, проте у цьому випадку ТОВ "Перехрестя Плюс" зверталося до Харківської міської ради для надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0570 га з метою будівництва торгового центру з гіпермаркетом та підземним паркінгом та подальшою експлуатацією такого об`єкта, що не відповідає меті, яка може бути виключенням щодо проведення земельних торгів, відповідно до частини 2 статті 134 Земельного кодексу України. Водночас оскільки представник прокуратури міста Харкова був присутній на сесії Харківської міської ради під час ухвалення рішення від 25.02.2015, а отже прокуратура була обізнана про таке рішення та мала можливість перевірити законність його прийняття, відлік позовної давності для звернення із цим позовом необхідно починати із 25.02.2015, натомість прокурор звернувся з позовом у цій справі лише 18.09.2019, тобто з пропуском позовної давності.
2.2. Постановою Східного апеляційного господарського суду від 15.07.2020 (судді: Россолов В. В. - головуючий, Ільїн О. В., Хачатрян В. С.) рішення Господарського суду Харківської області від 23.01.2020 скасовано. Прийнято нове рішення, яким позов заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 до Харківської міської ради та ТОВ "Перехрестя Плюс" задоволено. Визнано незаконним і скасовано пункт 3.6 додатку 1 до рішення від 25.02.2015, яким надано ТОВ "Перехрестя Плюс" дозвіл на розроблення проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель територіальної громади м. Харкова, у тому числі ділянки 3 орієнтовною площею 0,0570 га для будівництва торгового центру з гіпермаркетом, підземним паркінгом по просп. П`ятдесятиріччя ВЛКСМ, 26.
Суд апеляційної інстанції акцентував на можливості передання спірної земельної ділянки із земель комунальної власності у користування у цьому випадку лише за наслідком проведення земельних торгів у формі аукціону та дійшов висновку про недотримання Харківською міською радою та ТОВ "Перехрестя Плюс" процедури передачі земельної ділянки у користування згідно з вимогами статей 122, 123, 126, 134 Земельного кодексу України.
Водночас суд погодився з висновком місцевого господарського суду про обґрунтованість підстав представництва прокурором інтересів держави в суді.
Поза тим суд визнав неправомірним застосування місцевим господарським судом наслідків спливу позовної давності за позовом прокурора, оскільки суд першої інстанції не звернув увагу, що сам по собі факт присутності представника органів прокуратури на пленарному засіданні ради під час прийняття радою оскаржених рішень не є доказом обізнаності уповноважених органів держави про порушення її прав; Харківська місцева прокуратура № 2 дізналась про порушення відповідачами вимог чинного законодавства у 2019 році, а з відповідним позовом звернулась лише 18.09.2019, отже нею не пропущено позовну давність на звернення з цим позовом.
3. Короткий зміст касаційних скарг і заперечень на них
3.1. ТОВ "Перехрестя Плюс", не погоджуючись із рішенням і постановою у справі, подало касаційну скаргу, в якій просить рішення Господарського суду Харківської області від 23.01.2020 скасувати частково та змінити його мотивувальну частину, з урахуванням обставин, викладених у касаційній скарзі; постанову Східного апеляційного господарського суду від 15.07.2020 скасувати, ухвалити нове рішення у цій справі, яким відмовити у задоволенні позову.
ТОВ "Перехрестя Плюс" у касаційній скарзі зазначає, що касаційна скарга подається на підставі пунктів 1, 3 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України, оскільки суди під час ухвалення оскаржених судових рішень не врахували висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 19.02.2019 у справі № 925/226/18 (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді), від 28.11.2018 у справі № 826/5735/16, від 17.10.2018 у справі № 380/624/16-ц, від 27.03.2018 у справі № 463/3375/15-а (щодо юрисдикції спорів про оскарження рішень органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування стосовно надання дозволу чи відмови у розробленні проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки), а також відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Скаржник акцентує на тому, що правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією спірного рішення ради про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб, оскільки рішення про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку, однак ще не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки дозвіл не є правовстановлюючим документом; у цьому випадку після прийняття оскаржуваного у частині рішення органу місцевого самоврядування жодних рішень про продаж, надання у користування зазначеної земельної ділянки чи у власність Харківська міська рада не приймала, договорів оренди чи будь-яких інших цивільно-правових угод щодо передачі прав на земельну ділянку укладено не було, така земельна ділянка не вибувала із володіння територіальної громади м. Харкова, отже, Харківська міська рада реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльності, тому цей спір підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
ТОВ "Перехрестя Плюс" також зауважує на тому, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статей 124, 134, 135 Земельного кодексу України, оскільки спір у цій справі стосується правомірності рішення органу місцевого самоврядування стосовно надання дозволу на розробку проєкту землеустрою, натомість зазначені норми регулюють порядок надання земельних ділянок в оренду.
Крім того, скаржник також наголошує на недоведенні прокурором обґрунтувань необхідності звернення з цим позовом до суду в інтересах держави; вважає, що у цьому випадку наявний орган, який уповноважений здійснювати контроль за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі звернення до суду з відповідним позовом, а саме Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру.
На думку скаржника, суд першої інстанції належним чином дослідив та установив факт пропуску позовної давності при зверненні прокурора з цим позовом, водночас суд першої інстанції під час розгляду спору по суті зробив висновки, які не відповідають вимогам законодавства, у зв`язку з чим мотивувальна частина судового рішення, як вважає скаржник, підлягає зміні.
3.2. Водночас до суду касаційної інстанції із касаційною скаргою звернулася Харківська міська рада, яка у поданій касаційній скарзі просить скасувати постанову Східного апеляційного господарського суду від 15.07.2020 та частково скасувати рішення Господарського суду Харківської області від 23.01.2020 у справі № 922/3019/19 і змінити мотивувальну частину рішення, з урахуванням обставин, викладених у касаційній скарзі.
Харківська міська рада, звертаючись із касаційною скаргою, зазначає про подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України, оскільки суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 26.02.2019 у справі № 905/803/18, від 17.10.2019 у справі № 676/1668/16-ц, від 26.09.2019 у справі № 469/1127/16-ц, від 24.10.2019 № 810/3165/18, від 27.05.2020 у справі № 819/478/17, від 10.05.2018 у справі № 924/1355/16 та постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 стосовно здійснення прокурором представництва інтересів держави, застосування позовної давності. Також як на підставу для звернення з касаційною скаргою скаржник вказує, пункт 4 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України, оскільки суд не дослідив зібрані у справі докази.
Зокрема, Харківська міська рада акцентує, що за спірним рішенням ради було надано тільки лише дозвіл на розроблення проєкту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки, однак у подальшому жодних рішень про продаж, надання у користування зазначеної земельної ділянки чи у власність Харківська міська рада не приймала, договори оренди чи будь-які інші цивільно-правові угоди щодо передачі прав на таку земельну ділянку не укладалися, жодна особа не набула права оренди на спірну земельну ділянку поза процедурою земельних торгів.
Скаржник також вважає, що позов у цій справі подано особою, яка не має процесуальної дієздатності через наявність органу, на який покладено контроль за використанням і охороною земель - Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру; прокурор звернувся з позовом до суду після спливу позовної давності, оскільки прокуратура була обізнана про оскаржуване рішення, бо була присутня на засіданні сесії міської ради під час його прийняття, та мала можливість перевірити законність такого рішення.
3.3. У відзиві на касаційні скарги відповідачів Харківська обласна прокуратура просила залишити їх без задоволення, а постанову Східного апеляційного господарського суду від 15.07.2020 у справі без змін, як таку, що є законною та обґрунтованою.
4. Розгляд касаційних скарг та позиція Верховного Суду
4.1. Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника прокуратури, дослідивши наведені у касаційних скаргах доводи і заперечення на них, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування господарськими судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню з таких підстав.
4.2. Як свідчать матеріали справи та установили суди попередніх інстанцій, ТОВ "Перехрестя Плюс" у листі від 11.02.2015 поінформувало Харківську міську раду про свій намір здійснити будівництво торгового центру з гіпермаркетом та підземним паркінгом в районі перехрестя просп. П`ятдесятиріччя СРСР та просп. П`ятдесятиріччя ВЛКСМ у Московському районі м. Харкова; просило дозволити розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0570 га з метою будівництва торгового центру з гіпермаркетом та підземним паркінгом та подальшою експлуатацією такого об`єкту.
Згідно з пунктом 3.6 додатку 1 до рішення Харківської міської ради від 25.02.2015 ТОВ "Перехрестя Плюс" надано дозвіл на розроблення проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель територіальної громади м. Харкова, в тому числі ділянки 3 орієнтовною площею 0,0570 га для будівництва торгового центру з гіпермаркетом, підземним паркінгом по просп. П`ятдесятиріччя ВЛКСМ, 26.
На підставі цього рішення ТОВ "Перехрестя Плюс" уклало з ТОВ фірмою "БізнесПласт-ЛТД" договір від 13.03.2015 щодо розробки проєкту землеустрою щодо відведення ТОВ "Перехрестя Плюс" земельної ділянки.
У подальшому управління містобудування та архітектури Харківської міської ради склало висновок № 3388/0/27-15, згідно з яким погоджено проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва торгового центру з гіпермаркетом.
4.3. За змістом пункту "б" статті 12 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, серед іншого, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
У пункті 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад є вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.