П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
30 вересня2020 року
м. Київ
Справа № 815/6347/17
Провадження № 11-562апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 2 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, третя особа: ОСОБА_1, про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправною та скасування реєстрації декларації, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою заступника прокурора Одеської області на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2019 року (судді Потапчук О. В., Семенюк Г. В., Шляхтицький О. І.),
У С Т А Н О В И Л А :
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. Заступник керівника Одеської місцевої прокуратури № 2 (далі - прокурор) звернувся до суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - УДАБК), третя особа: ОСОБА_1, про:
- визнання протиправною бездіяльності щодо непроведення перевірки та нескасування декларації про початок виконання будівельних робіт від 30 травня
2017 року № ОД082171503078 щодо реконструкції нежитлового приміщення без змін геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1 ;
- визнання протиправною та скасування реєстрації вказаної декларації про початок виконання будівельних робіт;
- зобов`язання розглянути питання щодо притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення передбаченого частиною п`ятою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
2. Позов мотивовано тим, що при проведенні перевірки під час досудового розслідування у кримінальному провадженні № 12017161470002168 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого статтею 356 Кримінального кодексу України (далі - КК), виявлено, що в оскаржуваній декларації про початок виконання будівельних робіт містяться завідомо недостовірні відомості. Незважаючи на неодноразові повідомлення місцевої прокуратури на адресу УДАБК щодо недостовірності даних, внесених ОСОБА_1, відповідачем не вжито заходів реагування та не виявлено порушень вимог містобудівного законодавства.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 11 вересня 2018 року позов задовольнив.
4. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 05 лютого 2019 року рішення суду першої скасував та закрив провадження у справі.
5. Судове рішення мотивовано тим, що спір підлягає розгляду в порядку кримінального судочинства з огляду на те, що правовідносини виникли в рамках кримінального провадження, тому перевірка скарг на дії, рішення чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень має відбуватися в тому ж порядку й тим же судом, на який відповідно до закону покладені повноваження щодо перевірки та оцінки доказів у кримінальному провадженні.
6. При цьому суд апеляційної інстанції посилався на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року № 21-1666а15 та на Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. У касаційній скарзі прокурор просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до цього суду.
8. Скаржник зазначає, зокрема, що спір у цій справі має бути вирішений за правилами адміністративного судочинства, оскільки його предметом є оскарження бездіяльності суб`єкта владних повноважень щодо невиконання вимог законодавства та протиправного нездійснення функцій, на які такий орган уповноважений. Водночас прокурор указує на те, що оскаржуваною бездіяльністю та діями відповідача щодо реєстрації декларації порушено права територіальної громади, оскільки будівництво було проведено у зеленій зоні міста без відповідних дозвільних документів.
Позиція інших учасників справи
9. Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 17 квітня 2019 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
11. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 06 червня 2019 року справу за позовом прокурора до УДАБК, третя особа: ОСОБА_1 , про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправною та скасування реєстрації декларації, зобов`язання вчинити певні дії передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
12. ОСОБА_1 подав до УДАБК декларацію про початок виконання будівельних робіт щодо реконструкції нежитлового приміщення без змін геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1, яка зареєстрована відповідачем 30 травня 2017 року за № ОД082171503078.
13. 13 вересня 2017 року до керівника Одеської місцевої прокуратури № 2 надійшла заява ОСОБА_2, у якій заявник повідомив, що 12 вересня 2017 року на території Малиновського району міста Одеси здійснюється реконструкція нежитлового приміщення у Серединському сквері безпосередньо у зеленій зоні, вказане приміщення заважає вільному проходу по стежкам, які прокладені у цьому сквері. Заявник зазначив, що особи, які проводять будівельні роботи, не мають права на будівництво, оскільки земля у зелених зонах не може виділятись для будівництва об`єкта, зокрема, торгівлі. Зазначені обставини, на думку заявника, свідчать про вчинення кримінального правопорушення, передбаченого статтею 356 КК, тому ОСОБА_2 просив внести відповідні відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань та розпочати досудове розслідування.
14. За даним фактом були внесені відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань, та за результатами досудового розслідування у рамках кримінального провадження № 12017161470002168 прокуратурою було встановлено, що 30 травня 2017 року УДАБК зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт № ОД082171503078 щодо реконструкції нежитлового приміщення без змін геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1, подану ОСОБА_1 .
15. При проведенні перевірки Департаментом комунальної власності Одеської міської ради встановлено, що документи, які підтверджують право власності чи користування земельною ділянкою, у ОСОБА_1 відсутні, що не відповідає вимогам статей 125 та 126 Земельного кодексу України, про що складено акт від 13 вересня 2017 року № 00801.
16. Крім того, у декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД082171503078 зазначено, що експертиза проекту будівництва проведена філією ДП "Укрдержбудекспертиза" в Одеській області, однак, відповідно до листа
ДП "Укрдержбудекспертиза" в Одеській області від 06 листопада 2017 року експертиза проектної документації щодо об`єкта реконструкції нежитлового приміщення філією не проводилась та експертний звіт не складався.
17. Прокурором зроблено висновок, що у декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД082171503078 містяться завідомо недостовірні відомості.
18. Прокуратурою на адресу УДАБК надсилались листи з повідомленнями щодо недостовірності даних, внесених ОСОБА_1 до декларації № ОД082171503078, що є підставою для проведення позапланової перевірки.
19. Однак відповідачем не було проведено перевірку відповідно до пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, що і стало підставою для звернення до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
20. Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
21. За визначенням пунктів 1, 2 та 7 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
22. Згідно зі статтею 46 КАС сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
23. Згідно з частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
24. Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України "Про прокуратуру" (тут і далі - у редакції, чинній на момент звернення із цим позовом) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
25. Відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
26. У контексті зазначених норм можна зробити висновок, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.
27. У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС.
28. Слід повторно наголосити, що за змістом статті 2 КАС метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
29. Однак у спорі, що розглядається, прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки зі спору вбачається, що його предметом є питання додержання вимог містобудівного законодавства, відтак - органом, уповноваженим на реалізацію цього питання, власне і є відповідач.