ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 357/7136/17
адміністративне провадження № К/9901/10200/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бевзенка В.М., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Білоцерківської міської ради Дороганя Володимира Леонідовича про скасування постанови, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Білоцерківського міськрайонного суду Київської області у складі судді Дмитренко А.М. від 19 вересня 2017 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шурка О.І., Василенка Я.М., Кузьменка В.В. від 12 березня 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2017 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду із адміністративним позовом до начальника відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Білоцерківської міської ради Дороганя Володимира Леонідовича (далі - начальник відділу ДАБК Білоцерківської МР, відповідач), в якому просив визнати протиправними та скасувати постанови відділу ДАБК Білоцерківської МР № З-0706/1, № З-0706/2, № З-0706/3, № З-0706/4 від 7 червня 2017 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржувані рішення є протиправними, оскільки, на думку позивача, він не є суб`єктом містобудування відповідно до вимог чинного законодавства, замовником будівельних робіт він не був, не виконував одночасно функції замовника і підрядника будівництва, а тому, на думку позивача, він не може нести відповідальності за вказані в постановах порушення у сфері містобудівної діяльності.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 19 вересня 2017 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що начальником відділу ДАБК Білоцерківської МР правомірно та обґрунтовано винесено постанови про накладення штрафів на ФОП ОСОБА_1 за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки судами було встановлено, що на земельній ділянці, яку надано саме в користування позивачу на підставі договору оренди № 56 від 20 червня 2013 року, виконуються будівельні роботи, а доказів того, що ці будівельні роботи виконуються іншими особами відповідно до дозвільних документів, суду надано не було.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановами Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 19 вересня 2017 року та Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ФОП ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою до касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано належної правової оцінки тому, що відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву. Зазначає, що з матеріалів фотофіксації не можна достовірно установити, що будівництво здійснюється на земельній ділянці позивача, а тому, вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про правомірність винесених відповідачем постанов щодо позивача.
Також скаржник посилається на практику Верховного Суду, в якій сформульовано правову позицію стосовно того, кого слід вважати замовником будівництва та, відповідно, до кого можна застосувати штрафні санкції за порушення у сфері містобудівної діяльності (постанови від 17 квітня 2018 року у справі № 804/1845/16, від 20 листопада 2018 року у справі № 804/2121/16, від 23 листопада 2018 року у справі № 804/1844/16).
Від відділу ДАБК Білоцерківської МР надійшов відзив на касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, у зв`язку з цим просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 11 квітня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 10 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 357/7136/17, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1 .
Відповідачем подано клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за його участі, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 9 жовтня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що ОСОБА_1 зареєстрований як фізична особа-підприємець з 10 грудня 2002 року, види діяльності: кування, пресування, штампування, профілювання, порошкова металургія (основний); інші види роздрібної торгівлі поза магазинами; надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна, що стверджується витягом з ЄДРПОУ.
Відповідно до договору купівлі-продажу нежитлової будівлі від 3 травня 2012 року ОСОБА_1 є власником нежитлової будівлі літ. "З" загальною площею 899,6 кв. м, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 ; дана нежитлова будівля (матеріальний склад) входить до комплексу нежитлових будівель, а саме: адмінбудівля, зазначена під літ. "А", мийка, зазначена під літ. "Д", мийка, зазначена під літ. "Е", автомайстерня, зазначена під літ. "Ж", склад ПММ, зазначений під літ. "И", нежитлове приміщення під № 2 в будівлі під літ. "В", що підтверджується копією цього договору, який було посвідчено приватним нотаріусом Білоцерківського міського нотаріального округу Дуднік І.В., зареєстровано в реєстрі за № 1491.
Згідно копії витягу про державну реєстрацію прав Білоцерківського МБТІ від 11 травня 2012 року № 34091644 за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на нежитлову будівлю літ. "З" площею 899,6 кв. м по АДРЕСА_1 .
20 червня 2013 року між Білоцерківською міською радою та ФОП ОСОБА_1 (орендар) укладено договір оренди землі № 56, за яким в оренду передано земельну ділянку під розміщення виробничо-складських, адміністративних приміщень площею 0,5993 га, кадастровий номер 3210300000:06:007:0044, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, нежитлова будівля літ. "З", а 4 липня 2014 року в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно зареєстровано право оренди вказаної вище земельної ділянки за ОСОБА_1 .
Наведене підтверджується копією договору оренди та копією витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Судами попередніх інстанцій також встановлено, що 29 травня 2017 року головним спеціалістом відділу ДАБК Білоцерківської МР Юрчиком О.В. на підставі направлення № 5 від 22 травня 2017 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ФОП ОСОБА_1 .
Зі змісту акта перевірки від 29 травня 2017 року судами встановлено, що під час перевірки виявлені такі порушення: на земельній ділянці по АДРЕСА_1, яка використовується на підставі договору оренди ФОП ОСОБА_1, виявлено об`єкт незавершеного будівництва, а саме: складські приміщення розмірами 43,00 х 4,00 м, 6,50 х 8,20 м, 8,20 х 6,50 м, 9,37 х 12,80 м, роботи по зведенню складських приміщень виконуються ФОП ОСОБА_1 без розробленої та затвердженої в установленому законодавством порядку проектної документації та без документу, що надає право на виконання будівельних робіт (без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт); замовником будівництва не забезпечено здійснення авторського та технічного нагляду на об`єкті будівництва; на момент проведення перевірки об`єкт будівництва експлуатується без введення його в експлуатацію, чим порушено вимоги статей 29, 31, 34, 36, частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність".
За результатами проведеної перевірки головним спеціалістом відділу ДАБК Білоцерківської МР Юрчиком О.В. винесено припис № С-3105/5/1 та припис № С-2905/5/2 від 29 травня 2017 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил до 30 грудня 2017 року та про зупинення будівельних робіт з моменту вручення припису.
Одночасно 29 травня 2017 року головним спеціалістом відділу ДАБК Білоцерківської МР Юрчиком О.В. складено щодо позивача протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № № 1-Л-З-2905/5/1, 1-Л-З-2905/5/2, 1-Л-З-2905/5/3, 1-Л-З-2905/5/4.
Судами попередніх інстанцій також встановлено, що на підставі вказаних акта перевірки, приписів та протоколів т.в.о начальника відділу ДАБК Білоцерківської МР Дороганем В.Л. 7 червня 2017 року винесено постанови про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №№ З-0706/1, З-0706/2, З-0706/3, З-0706/4, згідно яких ФОП ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушень, передбачених абзацом третім пункту 4 частини другої статті 2, пунктом 8 частини другої статті 2, пунктом 7 частини другої статті 2, абзацом третім пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено на нього штрафи у сумі 60 624 грн, 75780 грн, 60624 грн, 75780 грн.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанови Білоцерківського міськрайонного суду Київської області від 19 вересня 2017 року та Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження відділу ДАБК Білоцерківської МР та його посадових осіб у спірних правовідносинах визначені, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з положеннями частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553).
Пунктом 1 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.
Пунктом 5 Порядку № 533 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до пунктів 7 та 9 Порядку № 533 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:
1) подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
3) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
4) перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
5) вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;
6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Пунктами 16-22 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.
Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.
Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.
Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.