ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №814/435/18
адміністративне провадження №К/9901/7273/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання протиправним та скасування припису, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бойка А.В., Осіпова Ю.В., Шевчук О.А. від 6 лютого 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2018 року ОСОБА_1 (далі -позивач) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області (далі - Управління ДАБІ у Миколаївській області, відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати припис від 19 жовтня 2017 року № 192 про зупинення підготовчих та будівельних робіт.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що припис № 192 від 19 жовтня 2017 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт є протиправним, необґрунтованим та підлягає скасуванню, оскільки під час проведення перевірки позивачем надано всі необхідні документи відповідачу. Крім того, на час проведення перевірки, реконструкція будинку вже була завершена, отримана декларація про готовність до експлуатації об`єкта будівництва та здійснено реєстрацію права власності на об`єкт нерухомого майна.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 8 червня 2018 року позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що законодавство України про архітектуру та містобудівну діяльність та про відповідальність за порушення у цій сфері може застосовуватися до завершення будівництва та реєстрації права власності. Суд зазначив, що відповідач під час виготовлення позивачем документації, проведення та завершення реконструкції, здійснював передбачений законодавством контроль та не мав до цього зауважень до позивача. Після завершення реконструкції та реєстрації права власності на об`єкт будівництва відповідач всупереч вимогам законодавства провів перевірку та виніс припис.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2019 року апеляційну скаргу Управління ДАБІ у Миколаївській області задоволено, рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 8 червня 2018 року скасовано та прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідно до наданих законодавством повноважень органи державного архітектурно-будівельного контролю мають право здійснювати перевірку достовірності інформації, зазначеної у декларації про готовність об`єкта до експлуатації, відповідності заявлених даних вимогам чинного законодавства про містобудівну діяльність, незалежно від факту закінчення будівництва.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 8 червня 2018 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 15 травня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 13 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 814/435/18, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 .
Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не заявляли.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судом апеляційної інстанції не взято до уваги, що на об`єкт нерухомого майна вже зареєстровано право власності, а тому перевірка на цьому об`єкті проведена відповідачем неправомірно. Зазначає також, що судом апеляційної інстанції не надано належної правової оцінки тому, що судовим рішенням у справі № 483/1934/17, яке набуло законної сили, було визнано протиправною та скасовано постанову про адміністративне правопорушення, винесену за результатом цієї ж перевірки, що й оскаржуваний припис.
Крім того, скаржник зауважує, що судом апеляційної інстанції не надано належної правової оцінки тому, що, хоча перевірку було проведено у його присутності, проте складання акта перевірки, припису та протоколу здійснено 19 жовтня 2017 року, тобто через декілька днів після завершення перевірки (10 жовтня 2017 року) у приміщенні Управління та за відсутності позивача, що, на думку скаржника, є порушенням встановленого законодавством порядку проведення перевірки.
Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 26 жовтня 2016 року за вх. № 9183-20-16 відповідачем прийнято від позивача декларацію про початок виконання будівельних робіт з реконструкції житлової квартири з добудовою мансардного поверху одноповерхового житлового 4-х квартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, яка зареєстрована відповідачем 27 жовтня 2016 року № МК 082163011335.
18 вересня 2017 року Управлінням ДАБІ у Миколаївській області зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) № МК 141172611423 з реконструкції житлової квартири з добудовою мансардного поверху одноповерхового житлового 4-х квартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
З 10 по 19 жовтня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Управління ДАБІ у Миколаївській області (направлення № 614 від 5 жовтня 2017 року для проведення планового (позапланового) заходу) здійснено позапланову перевірку на об`єкті "Реконструкція житлової квартири з добудовою мансардного поверху одноповерхового житлового 4-х квартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 " щодо дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, достовірності даних, наведених у декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) від 18 вересня 2017 року № МК 141172611423.
За результатами проведеної перевірки складено акт № 19162017011, в якому зафіксовано порушення частини першої статті 31 та частини десятої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 5 статті 1, статей 7, 9, пунктів 1-3 частини першої статті 27 Закону України "Про архітектурну діяльність" та пункту 9,16 постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461, якою затверджено Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що виразилось у зазначені позивачем недостовірних даних у пунктах 8, 9, 10, 17 декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1), а саме:
1. Будівельні роботи забудовником виконувались без належним чином затвердженої проектної документації.
2. На об`єкті не завершені будівельні роботи (не виконане оздоблення фасаду та благоустрій прилеглої території).
У зв`язку із виявленими порушеннями законодавства у сфері містобудівної діяльності відповідачем складено відносно позивача протокол про адміністративне правопорушення від 19 жовтня 2017 року, відповідальність за яке передбачена частинами першою та дев`ятою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП) за надання недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 18 вересня 2017 року № МК 141172611423, виконання будівельних робіт без належним чином розробленої та затвердженої проектної документації, які, крім того, не завершені.
Також за результатами перевірки складено припис від 19 жовтня 2017 року № 192, відповідно до якого Управління ДАБІ у Миколаївській області вимагало:
- негайно зупинити виконання будівельних робіт на об`єкті "Реконструкція житлової квартири з добудовою мансардного поверху одноповерхового 4-х квартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 ";
- у термін до 19 листопада 2017 року усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом оформлення відповідних документів, що надають право виконувати будівельні роботи на об`єкті "Реконструкція житлової квартири з добудовою мансардного поверху одноповерхового 4-х квартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 ";
- виконувати роботи на об`єкті "Реконструкція житлової квартири з добудовою мансардного поверху одноповерхового 4-х квартирного житлового будинку АДРЕСА_1 " у відповідності до вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил у термін - до введення в експлуатацію.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 лютого 2019 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Повноваження Управління ДАБІ у Миколаївській області у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, КУпАП, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Предметом оскарження у цій справі є припис від 19 жовтня 2017 року № 192 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, винесений щодо ОСОБА_1 за результатом проведеної перевірки.
Згідно з положеннями частин першої та другої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію (частина четверта статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Відповідно до пункту 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням, зокрема, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.
Згідно з положеннями пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Відповідно до пункту 7 Порядку № 553 підставами для проведення позапланової перевірки, крім іншого, є, зокрема, необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.
Пунктами 16-22 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припис, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав проведення позапланової перевірки є необхідність перевірки достовірності даних, наведених у декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня її подання. Під час проведення перевірки посадові особи ДАБІ України мають право, зокрема, видавати обов`язковий до виконання припис, який містить вимоги про усунення порушення містобудівного законодавства та про зупинення та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки.