ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Єленіної Ж. М., Лященко Н. П., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 23 вересня 2020 року № 9901/810/18 (провадження № 11-202заі20)
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним і скасування рішення
Короткий виклад історії справи
У жовтні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому просив визнати протиправним і скасувати повністю рішення відповідача від 19 червня 2018 року № 874/ко-18 (далі - рішення № 874/ко-18), яким: визначено, що суддя Апеляційного суду Луганської області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрав 618,6 бала; визнано позивача таким, що не відповідає займаній посаді; рекомендовано Вищій раді правосуддя (далі - ВРП) розглянути питання звільнення ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду Луганської області.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що оскаржуване рішення ухвалене відповідачем на порушення Конституції України, Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), міжнародно-правових актів, якими встановлено заборону звільнення обраних безстроково суддів одразу після проходження кваліфікаційного оцінювання без попереднього застосування інших правових заходів реагування.
На думку ОСОБА_1 , ВККС вийшла за межі своєї компетенції й порушила принцип недопустимості зворотної сили закону в часі, оскільки керувалась положеннями законодавства, які вводять нові обмеження та принципово нові засади юридичної відповідальності для суддів, яких не існувало на час вступу його на посаду. При цьому відповідно до Конституції України та Закону № 1402-VIII у відповідача немає повноважень (компетенції) приймати рішення про невідповідність судді займаній посаді.
Крім того, в розроблених Комісією підзаконних актах, застосованих при прийнятті оскаржуваного рішення, встановлено штучні перепони доступу людини та громадянина до правосуддя, які суперечать Конституції України. Низка положень цих актів у сфері кваліфікаційного оцінювання суддів протиправно унеможливлює судове оскарження незаконних рішень відповідача. До того ж нормативно-правові акти ВККС, які визначають порядок і процедуру кваліфікаційного оцінювання суддів, всупереч закону не зареєстровані в Міністерстві юстиції України, внаслідок чого вони не набули юридичної сили нормативно-правових актів.
На переконання позивача, Комісія незаконно прийняла стосовно нього як судді Апеляційного суду Луганської області оскаржуване рішення, оскільки він відповідає усім необхідним критеріям, щоб обіймати посаду судді вказаного суду.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 червня 2020 року провадження у справі за позовомОСОБА_1 закрив з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
10 лютого 1996 року Указом Президента України № 122/96 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Сєверодонецького міського суду Луганської області строком на п`ять років.
14 вересня 1999 року Указом Президента України № 1166/99 позивача переведено в межах п`ятирічного строку на роботу на посаду судді Луганського обласного суду.
15 березня 2001 року Постановою Верховної Ради України № 2297-ІІІ ОСОБА_1 безстроково обрано на посаду судді Луганського обласного суду (пізніше - Апеляційний суд Луганської області).
1 лютого 2018 року рішенням Комісії № 8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема судді Апеляційного суду Луганської області ОСОБА_1
25 травня 2018 року ВККС прийняла рішення № 118/зп-18, яким призначила проведення тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей під час кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді.
ОСОБА_1 склав анонімне письмове тестування, отримавши при цьому
71,1 бала, та за результатами виконання практичного завдання набрав 60,5 бала. На етапі складення іспиту суддя загалом набрав 131,6 бала.
Позивач пройшов тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатами якого складено висновок та визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Рішенням Комісії від 26 березня 2018 року № 61/зп-18 позивача допущено до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді - «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
19 червня 2018 року відповідач провів співбесіду із суддею, під час якої було обговорено питання щодо показників за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли під час дослідження суддівського досьє.
За критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної) суддя ОСОБА_1 набрав 310,6 бала, за критерієм професійної етики та доброчесності - 157,67 бала та 150,33 бала відповідно.
19 червня 2018 року Комісія прийняла оскаржуване рішення, яким: визначила, що суддя Апеляційного суду Луганської області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрав 618,6 бала; визнала позивача таким, що не відповідає займаній посаді; рекомендувала ВРП розглянути питання про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду Луганської області.
Оскаржуване рішення ВККС мотивоване тим, що за результатами кваліфікаційного оцінювання позивач набрав 618,6 бала, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв.
10 липня 2018 року ВРП рішенням № 2232/0/15-18 звільнила ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду Луганської області у зв`язку з поданням заяви про відставку.
Не погодившись із рішенням ВККС № 874/ко-18, ОСОБА_1 у жовтні 2018 року звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із цим позовом.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 червня 2020 рокупровадження у справі закрив.
Закриваючи провадження у справі за цим позовом, суд першої інстанції виходив із того, що рішення Комісії про оцінювання є підставою для відповідної рекомендації про звільнення, тому обставини прийняття цього рішення повинні перевірятися судом лише після та разом з ухваленим рішенням ВРП за результатами такої рекомендації; передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII оскарження рішення Комісії щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП; оскаржуване рішення ВККС є тим рішенням, яке не може бути самостійним предметом судового розгляду. Ці обставини унеможливлюють подальший розгляд справи й ухвалення рішення по суті спору, а є підставами для закриття провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що воно прийнято з неправильним застосуванням норм процесуального права.
На думку скаржника, суд дійшов помилкового висновку про те, що вказаний позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства до розгляду ВРП оскаржуваного рішення ВККС.
ОСОБА_1 також зазначив, що на відміну від справи № 9901/637/18, на яку послався суд першої інстанції, у цій справі на розгляді ВРП немає оскаржуваного рішення ВККС та це рішення не буде переглядатись цим органом, оскільки рішенням ВРП від 10 липня 2018 року позивача звільнено з посади судді у відставку. Разом із цим він у подальшому планує брати участь у конкурсах на зайняття посади судді, а тому нескасоване рішення № 874/ко-18 створює для цього перепони та негативно впливає на кар`єру позивача.
Отже, скаржник вважає, що в разі закриття провадження в адміністративній справі він фактично позбавляється доступу до суду з тим, щоб будь-який незалежний суд розглянув справу, яка стосується його прав та інтересів.
ОСОБА_1 також зауважив, що оскаржуване рішення ВККС як суб`єкта владних повноважень щодо визнання його таким, що не відповідає займаній посаді, безпосередньо впливає на його права та обов`язки, є таким, що порушує його конвенційні права, а відтак може бути оскаржене в порядку адміністративного судочинства.
На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції та направити справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 23 вересня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 червня 2020 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що рішення ВККС про надання рекомендацій щодо звільнення судді з посади може бути оскаржено тільки разом із рішенням ВРП, ухваленим за відповідною рекомендацією.
Рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
Звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП. У межах «кваліфікаційного» провадження ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема вплинули на об`єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов`язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.
ВРП може ухвалити рішення про відмову в задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді втрачає юридичне значення.
Зважаючи на наведене правове регулювання, а також статус і повноваження ВРП і ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, більшість суддів Великої Палати Верховного Суду дійшла висновку, що передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що звільнення судді ОСОБА_1 за заявою про відставку, після якого начебто ВРП не може розглядати рекомендації ВККС про звільнення судді на підставі пункту 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, не змінює видової ознаки, юридичної сили, значення та рекомендаційної природи оскаржуваного в цій справі рішення. Видається очевидним, що після рішення ВРП про звільнення судді у відставку оскаржуване рішення ВККС певним чином утрачає свою актуальність, оскільки кваліфікаційне оцінювання та його наслідки мають відношення тільки стосовно діючого судді, яким позивач у цій справі перестав бути.
При цьому звільнення судді у відставку після рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, та внесення до ВРП подання з рекомендацією про звільнення такого судді з його посади, не перетворює і/чи не відносить оскаржуване в цій справі рішення ВККС до тих, які утворюють самостійний предмет судового спору і підлягають судовому контролю окремо від рішення, яке ухвалюється за відповідною рекомендацією ВККС.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Зі змісту позовної заяви ОСОБА_1 убачається, що предметом позову в цій справі є визнання протиправним та скасування рішення Комісії № 874/ко-18, яким, зокрема, визнано, що суддя Апеляційного суду Луганської області ОСОБА_1 не відповідає займаній посаді, а також рекомендовано ВРП розглянути питання про звільнення його з посади судді зазначеного суду.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі