Постанова
Іменем України
30 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 369/225/17
провадження № 61-17832св19
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Кузнєцова В. О.,
суддів: Жданової В. С., Карпенко С. О., Стрільчука В. А. (суддя-доповідач), Тітова М. Ю.,
учасники справи:
позивач - перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації,
відповідачі: Києво-Святошинська районна державна адміністрація Київської області, ОСОБА_1, який діє в своїх інтересах та в інтересах ОСОБА_2, ОСОБА_3 , ОСОБА_4, ОСОБА_5, як правонаступників після смерті відповідача ОСОБА_6,
треті особи: ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Бєлкіна Марка Леонідовича на рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 05 квітня 2018 року у складі судді Ковальчук Л. М. та постанову Київського апеляційного суду від 04 вересня 2019 року у складі колегії суддів: Болотова Є. В., Лапчевської О. Ф., Музичко С. Г.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог, заперечень на позов і судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
У січні 2017 року перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації (далі - Київська ОДА) звернувся до суду з позовом доКиєво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області (далі - Києво-Святошинська РДА), ОСОБА_6, треті особи: ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, про визнання недійсними розпоряджень та витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння, посилаючись на те, що Боярська лісова дослідна станція ще з радянських часів була користувачем лісових угідь, у тому числі в межах Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району (Хотівське лісництво), що підтверджується проектом організації і розвитку лісового господарства 1988 року, та їй видавалися державні акти на право постійного користування землею. Розпорядженням Києво-Святошинської РДА від 14 квітня 2003 року № 132 Боярській лісовій дослідній станції Національного аграрного університету надано в постійне користування 373,2 га земель для ведення лісового господарства в адміністративних межах Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області та видано державний акт на право постійного користування серії Ш-КВ № 022928, який зареєстровано в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 552. На підставі постанови Кабінету Міністрів України від 30 жовтня 2008 року № 945 Національний аграрний університет перейменовано в Національний університет біоресурсів і природокористування України. З метою присвоєння кадастрового номера вищевказаній земельній ділянці розпорядженням Києво-Святошинської РДА від 06 березня 2009 року № 169 затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання державного акта на право постійного користування земельною ділянкою, а також передано у постійне користування Національному університету біоресурсів і природокористування України земельну ділянку загальною площею 373,2166 га для ведення лісового господарства в адміністративних межах Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області. В подальшому на підставі листа Національного університету біоресурсів і природокористування України від 07 жовтня 2009 року № 2608 розпорядженням Києво-Святошинської РДА від 21 січня 2010 року № 273 внесено зміни у розпорядження від 06 березня 2009 року № 169 та викладено пункт 2 цього розпорядження у новій редакції: "передати у постійне користування Національному університету біоресурсів і природокористування України земельну ділянку загальною площею 373,2166 га, для ведення лісового господарства 361,2836 га, з них: 4,6003 га сіножатей (сільськогосподарські землі), 351,1644 га лісів та лісовкритих площ, 3,1356 га забудованих земель, 2,3833 га землі під внутрішніми водами, 11,9330 га землі для ведення підсобного сільського господарства, в тому числі: ріллі - 9,4080 га, під господарськими будівлями - 1,1896 га, не рекультивовані землі - 1,3354 га у межах Чабанівської селищної ради". На підставі розпорядження Києво-Святошинської РДА від 21 січня 2010 року № 273 Національному університету біоресурсів і природокористування України (відокремлений підрозділ "Боярська лісова науково-дослідна станція") видано: державний акт серії ЯЯ № 140063 на право постійного користування земельною ділянкою площею 11,9330 га, кадастровий номер 3222457401:02:002:5003, для ведення підсобного сільського господарства в адміністративних межах Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області, який зареєстровано 13 вересня 2010 року в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 322240003000051; державний акт серії ЯЯ № 140064 на право постійного користування земельною ділянкою площею 229,0789 га, кадастровий номер 3222457401:02600265004, для ведення лісового господарства в адміністративних межах Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області, який зареєстровано 13 вересня 2010 року в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 322240003000049. В подальшому Києво-Святошинською РДА припинено право постійного користування Національного університету біоресурсів і природокористування України на земельну ділянку площею 11,9330 га, кадастровий номер 3222457401:02:002:5003. На підставі розпорядження Києво-Святошинської РДА від 20 грудня 2012 року № 3581 за рахунок вищевказаної земельної ділянки надано у власність та видано громадянам: ОСОБА_14 - державний акт серії ЯЙ № 334044 на земельну ділянку площею 0,1049 га, кадастровий номер 3222457401:02600265105, для індивідуального садівництва в адміністративних межах Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області; ОСОБА_8 - державний акт серії ЯЙ № 334046 на земельну ділянку площею 0,1049 га, кадастровий номер 3222457401:026002:5106, для індивідуального садівництва в адміністративних межах Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області; ОСОБА_9 - державний акт серії ЯЙ № 334043 на земельну ділянку площею 0,1049 га, кадастровий номер 3222457401:02:002:5108, для індивідуального садівництва в адміністративних межах Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області; ОСОБА_11 - державний акт серії ЯЙ № 334042 на земельну ділянку площею 0,1049 га, кадастровий номер 3222457401:02:002:5109, для індивідуального садівництва в адміністративних межах Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області; ОСОБА_12 - державний акт серії ЯЙ № 334047 на земельну ділянку площею 0,1049 га, кадастровий номер 3222457401:026002:5110, для індивідуального садівництва в адміністративних межах Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області; ОСОБА_13 - державний акт серії ЯЙ № 334048 на земельну ділянку площею 0,1050 га, кадастровий номер 3222457401:02:002:5111, для індивідуального садівництва в адміністративних межах Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області. В подальшому, вищевказані громадяни через представника ОСОБА_15 відчужили належні їм земельні ділянки ОСОБА_6 на підставі договорів купівлі-продажу від 28 серпня 2015 року та від 02 жовтня 2015 року. Загальна вартість придбаних ОСОБА_6 за договорами купівлі-продажу земельних ділянок становить 476 600 грн. Щодо земельних ділянок з кадастровими номерами 3222457401:02:002:5105, 3222457401:02:002:5106, 3222457401:02:002:5107, 3222457401:02:002:5108, 3222457401:02:002:5109, 3222457401:02:002:5110, 3222457401:02:002:5111 приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Гуцол А. О. прийняті рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 02 жовтня 2015 року №№ 24996455, 24993934, 24986378 та від 28 серпня 2015 року № № 24004524, 24004073, 24003507, 24001822. Разом з тим прийняття розпорядження Києво-Святошинської РДА від 21 січня 2010 року № 273 про внесення змін у розпорядження від 06 березня 2009 року № 169, подальше припинення права постійного користування Національного університету біоресурсів і природокористування України земельною ділянкою площею 11,9330 га та передача частини цієї ділянки у власність громадянам суперечить вимогам чинного законодавства. Віднесення оспорюваних земельних ділянок до земель лісогосподарського призначення Хотівського лісництва Національного університету біоресурсів і природокористування України (відокремлений підрозділ "Боярська лісова науково-дослідна станція"), крім вищевикладеного, підтверджується також інформацією виробничого об`єднання "Укрдержліспроект" від 25 жовтня 2016 року № 701. Рішення про вилучення спірної земельної ділянки має право приймати відповідний орган державної виконавчої влади, який в силу вимог статей 6, 19 Конституції України зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. В даному випадку вилучення оспорюваної земельної ділянки лісогосподарського призначення площею 11,9330 га уповноваженим державним органом не проводилося. Прийняття розпорядження Києво-Святошинською РДА від 21 січня 2010 року № 273 про внесення змін в розпорядження від 06 березня 2009 року № 169 є фактично вилученням не уповноваженим органом виконавчої влади лісової ділянки площею 11,9330 га із загального масиву земель лісогосподарського призначення площею 373,2166 га та незаконною зміною її цільового призначення з категорії земель лісогосподарського призначення на категорію сільськогосподарських земель. За приписами частини другої статті 149 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) отримання згоди землекористувача при вилученні земельної ділянки може бути реалізоване лише у формі погодження проекту землеустрою щодо вилучення земельної ділянки, а не у формі листа, який може бути лише підставою для розробки проекту її вилучення з метою встановлення координат вказаної земельної ділянки та формування її як об`єкта права. Відповідно до положень статті 17, частини першої статті 20, частини третьої статті 122, частини п`ятої статті 149 ЗК України, статті 21 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" районні державні адміністрації взагалі не наділені повноваженнями щодо вилучення, зміни цільового призначення і надання у приватну власність земель лісогосподарського призначення державної форми власності. За таких обставин незаконним є також розпорядження Києво-Святошинської РДА про припинення права постійного користування Національного університету біоресурсів і природокористування України земельною ділянкою площею 11,9330 га, кадастровий номер 3222457401:02:002:5003, і подальше надання за її рахунок земельних ділянок у власність. Державним органом лісового господарства Київської області не надавалося погодження на відведення оспорюваних земельних ділянок у власність. Тому розпорядження Києво-Святошинської РДА від 21 січня 2010 року № 273 та від 20 грудня 2012 року № 3581 суперечать вимогам чинного законодавства. Прийняття Києво-Святошинською РДА незаконних розпоряджень свідчить про те, що спірні земельні ділянки вибули з власності держави поза волею їх належного розпорядника, яким, в силу положень статті 122 ЗК України, є Київська ОДА. Враховуючи викладене, перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави в особі Київської ОДА просив: визнати недійсними розпорядження Києво-Святошинської РДА від 21 січня 2010 року № 273 та від 20 грудня 2012 року № 3581; витребувати на користь держави в особі Київської ОДА з незаконного володіння ОСОБА_6 земельні ділянки загальною площею 0,7344 га з кадастровими номерами: 3222457401:02:002:5105, 3222457401:02:002:5106, 3222457401:02:002:5107, 3222457401:02:002:5108, 3222457401:02:002:5109, 3222457401:02:002:5110, 3222457401:02:002:5111, які знаходяться в адміністративних межах Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області.
Ухвалою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 13 січня 2017 року відкрито провадження в цій справі за позовом першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі Київської ОДА до Києво-Святошинської РДА, ОСОБА_6, треті особи: ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, про визнання недійсними розпоряджень та витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння.
Ухвалою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 07 липня 2017 року, внесеною в журнал судового засідання, ОСОБА_1, який діє в своїх інтересах та в інтересах ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 , було залучено до участі у справі як правонаступників відповідача ОСОБА_6, яка померла ІНФОРМАЦІЯ_1 .
Представник ОСОБА_1 - ОСОБА_16 заперечила проти позову, посилаючись на те, що оспорювані розпорядження прийнято в межах повноважень Києво-Святошинської РДА та у спосіб, встановлений законом, тому позовні вимоги є необґрунтованими і безпідставними. Крім того, при зверненні з цим позовом пропущено позовну давність, що є самостійною підставою для відмови в задоволенні позову.
Рішенням Києво-Святошинського районного суду Київської області від 05 квітня 2018 року в задоволенні позову відмовлено.
Рішення місцевого суду мотивоване тим, що позовні вимоги заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі Київської ОДА про визнання недійсними оспорюваних розпоряджень є недоведеними і позивач не надав самого розпорядження від 20 грудня 2012 року № 3581. Крім того, заявлені позовні вимоги до ОСОБА_6 не можуть бути задоволені, оскільки вона померла, а витребування земельної ділянки в особи, яка померла, є безпідставним. Позивач не визначився з позовними вимогами до ОСОБА_1, який діє в своїх інтересах та в інтересах ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, як правонаступників ОСОБА_6 .
Судом апеляційної інстанції справа розглядалася неодноразово.
Останньою постановою Київського апеляційного суду від 04 вересня 2019 року апеляційну скаргу першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі Київської ОДА задоволено. Рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 05 квітня 2018 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено. Визнано недійсними розпорядження Києво-Святошинської РДА від 21 січня 2010 року № 273 та від 20 грудня 2012 року № 3581. Витребувано на користь держави в особі Київської ОДА з незаконного володіння ОСОБА_1, який діє в своїх інтересах та в інтересах ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, як правонаступників після смерті відповідача ОСОБА_6, земельні ділянки загальною площею 0,7344 га з кадастровими номерами: 3222457401:02:002:5105; 3222457401:02:002:5106; 3222457401:02:002:5107; 3222457401:02:002:5108; 3222457401:02:002:5109; 3222457401:02:002:5110; 3222457401:02:002:5111, які знаходяться в адміністративних межах Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області. Стягнуто з ОСОБА_1, який діє в своїх інтересах та в інтересах ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, на користь прокуратури Київської області судовий збір за подання позовної заяви в розмірі 9 905 грн, за подання апеляційної скарги - 14 875,50 грн, а всього - 24 762,50 грн.
Судове рішення апеляційного суду мотивоване тим, що розпорядження Києво-Святошинської РДА від 21 січня 2010 року № 273, на підставі якого земельна ділянка лісогосподарського призначення площею 11,9330 га була переведена в землі сільськогосподарського призначення, є незаконним, оскільки прийняте неуповноваженим органом. Тому спірні земельні ділянки вибули з власності держави поза волею їх належного розпорядника - Київської ОДА. За таких обставин прийняте в подальшому розпорядження Києво-Святошинської РДА від 20 грудня 2012 року № 3581 про передачу земельних ділянок у власність громадянам для індивідуального садівництва, також є незаконним. Посилання представника відповідачів на відсутність в матеріалах справи оспорюваного розпорядження Києво-Святошинської РДА від 20 грудня 2012 року № 3581 суд не взяв до уваги, оскільки за повідомленням прокурора всі землевпорядні документи щодо спірних земельних ділянок витребувані під час досудового розслідування у кримінальному провадженні, тому їх формальна відсутність не може бути підставою для відмови в задоволенні позову. Стороною відповідача не заперечувався факт прийняття зазначеного розпорядження і про його наявність свідчать відповідні державні акти, видані на його підставі. Про наявність розпоряджень прокурору стало відомо з листа генерального директора виробничого об`єднання "Укрдержліспроект" від 25 жовтня 2016 року, а з цим позовом він звернувся в січні 2017 року, тобто в межах позовної давності.
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги, позиції інших учасників справи.
03 жовтня 2019 року представник ОСОБА_1 - адвокат Бєлкін М. Л. подав до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 05 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного суду від 04 вересня 2019 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив: скасувати оскаржувані судові рішення в частині позовних вимог про визнання недійсними розпоряджень Києво-Святошинської РДА від 21 січня 2010 року № 273 та закрити провадження у справі в цій частині; в іншій частині постанову Київського апеляційного суду від 04 вересня 2019 року скасувати, а рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 05 квітня 2018 року змінити, виклавши його мотивувальну частину в іншій редакції; в іншій частині рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 05 квітня 2018 року залишити без змін; стягнути на користь відповідача сплачений за подання касаційної скарги судовий збір.
Касаційна скарга мотивована тим, що суди неповно з`ясували обставини справи, не дослідили належним чином доказів і не звернули уваги на те, що оспорювані розпорядження стосувалися земельної ділянки площею 11,9330 га. Відповідно до пункту 5 статті 27 Лісового кодексу України (далі - ЛК України) її розпорядником мав бути Кабінет Міністрів України, тому перший заступник прокурора Київської області неправильно зазначив Київську ОДА позивачем в цій справі. Встановивши, що відповідач ОСОБА_6 померла до пред`явлення позову, суди повинні були закрити провадження у справі, а не залучати ОСОБА_1 до участі в цій справі як правонаступника. При цьому місцевий суд не залучив до участі у справі Національний університет біоресурсів і природокористування України, якому оскаржуваним розпорядженням Києво-Святошинської РДА від 21 січня 2010 року № 273 передано в постійне користування, зокрема земельну ділянку площею 11,9330 га для ведення підсобного сільського господарства, а суд апеляційної інстанції не врахував правові наслідки скасування цього розпорядження та вплив такого рішення на права і обов`язки Національного університету біоресурсів і природокористування України. Для вирішення питання про законність або незаконність розпорядження Києво-Святошинської РДА від 20 грудня 2012 року № 3581 апеляційний суд повинен був його дослідити, однак в матеріалах справи воно відсутнє і його зміст не був відомий ні суду ні сторонам. Крім того, заявлені заступником прокурора Київської області позовні вимоги про визнання недійсними розпоряджень Києво-Святошинської РДА не підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, а мають розглядатися в адміністративному суді, оскільки стосуються спору між суб`єктами владних повноважень.
У травні 2020 року прокурор Київської подав до Верховного Суду пояснення на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову Київського апеляційного суду від 04 вересня 2019 року - без змін, зазначивши про її законність і обґрунтованість та безпідставність доводів скарги.
Рух справи в суді касаційної інстанції.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду від 04 жовтня 2019 року відкрито касаційне провадження в цій справі, витребувано її матеріали з Києво-Святошинського районного суду Київської області та зупинено дію постанови Київського апеляційного суду від 04 вересня 2019 року до закінчення касаційного провадження.
20 грудня 2019 року справа № 369/225/17 надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 21 вересня 2020 року справу призначено до судового розгляду.
Позиція Верховного Суду.
Згідно з частиною третьою статті 3 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ". Пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Відповідно до частини другої статті 389 ЦПК України в редакції, чинній на час подання касаційної скарги, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим (частина перша статті 263 ЦПК України).
Частиною першою статті 400 ЦПК України в редакції, чинній на час подання касаційної скарги, передбачено, що під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
За змістом частин першої-п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Відповідно до частини першої статті 264 ЦПК України під час ухвалення рішення суд вирішує такі питання: 1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; 2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; 3) які правовідносини сторін випливають із встановлених обставин; 4) яка правова норма підлягає застосуванню до цих правовідносин;
Згідно з частиною першою статті 367, частиною першою статті 368 ЦПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Справа розглядається судом апеляційної інстанції за правилами, встановленими для розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження, з особливостями, встановленими главою 1 розділу V ЦПК України.
Зазначеним вимогам закону оскаржувані судові рішення не відповідають.
Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Згідно з частинами першою-третьою статті 1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Пунктами 1, 2 частини першої статті 21 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" передбачено, що місцева державна адміністрація розробляє та забезпечує виконання затверджених у встановленому законом порядку програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості грунтів, що перебувають у державній власності; розпоряджається землями державної власності відповідно до закону.
Згідно зі статтею 31 ЛК України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (прийняття розпорядження Києво-Святошинської РДА від 21 січня 2010 року № 273) Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації у сфері лісових відносин у межах своїх повноважень на їх території: 1) забезпечують реалізацію державної політики у сфері лісових відносин; 2) беруть участь у розробленні та забезпеченні виконання регіональних (місцевих) програм з охорони, захисту, використання та відтворення лісів; 3) здійснюють контроль за додержанням законодавства у сфері лісових відносин; 4) передають у власність, надають у постійне користування для ведення лісового господарства земельні лісові ділянки, що перебувають у державній власності, на відповідній території; 5) передають у власність, надають у постійне користування для нелісогосподарських потреб земельні лісові ділянки площею до 1 гектара, що перебувають у державній власності, на відповідній території, а також у межах міст республіканського (Автономної Республіки Крим) та обласного значення та припиняють права користування ними; 6) приймають рішення про виділення в установленому порядку для довгострокового тимчасового користування лісами лісових ділянок, що перебувають у державній власності, на відповідній території, а також у межах міст обласного та республіканського (Автономної Республіки Крим) значення; 7) обмежують або тимчасово припиняють діяльність підприємств, установ та організацій у разі порушення ними лісового законодавства в порядку, передбаченому законодавством; 8) забезпечують здійснення заходів щодо охорони і захисту лісів, ліквідації наслідків стихійних явищ, лісових пожеж, залучають у встановленому порядку до цих робіт населення, транспортні та інші технічні засоби та обладнання, забороняють відвідування лісів населенням і в`їзд до них транспортних засобів у період високої пожежної небезпеки в порядку, передбаченому законодавством; 9) встановлюють ліміт використання лісових ресурсів при заготівлі другорядних лісових матеріалів та здійсненні побічних лісових користувань; 10) встановлюють максимальні норми безоплатного збору дикорослих трав`яних рослин, квітів, ягід, горіхів, грибів тощо; 11) вирішують інші питання у сфері лісових відносин відповідно до закону.
Районні державні адміністрації у сфері лісових відносин на їх території: 1) забезпечують реалізацію державної політики у сфері лісових відносин; 2) беруть участь у розробленні та забезпеченні виконання регіональних (місцевих) програм з охорони, захисту, використання та відтворення лісів; 3) передають у власність, надають у постійне користування для нелісогосподарських потреб земельні лісові ділянки площею до 1 гектара, що перебувають у державній власності, у межах сіл, селищ, міст районного значення та припиняють права користування ними; 4) приймають рішення про виділення в установленому порядку для довгострокового тимчасового користування лісами лісових ділянок, що перебувають у державній власності, у межах сіл, селищ, міст районного значення; 5) беруть участь у здійсненні заходів щодо охорони і захисту лісів, ліквідації наслідків стихійних явищ, лісових пожеж, залучають у встановленому порядку до цих робіт населення, транспортні й інші технічні засоби та обладнання; 6) вносять у встановленому порядку пропозиції про обмеження або тимчасове припинення діяльності підприємств, установ та організацій у разі порушення ними лісового законодавства; 7) вирішують інші питання у сфері лісових відносин відповідно до закону (стаття 32 ЛК України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частини першої статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Пунктом "ґ" частини четвертої статті 84 ЗК України передбачено, що до земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать землі лісогосподарського призначення, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Згідно з абзацом першим частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Відповідно до частин першої, третьої статті 57 ЛК в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, зміна цільового призначення земельних лісових ділянок з метою їх використання в цілях, не пов`язаних з веденням лісового господарства, провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земельних ділянок у власність або надання у постійне користування відповідно до ЗК України. Зміна цільового призначення земельних лісових ділянок здійснюється за погодженням з органами виконавчої влади з питань лісового господарства та з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями. У разі прийняття рішення щодо зміни цільового призначення земельних лісових ділянок обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями таке рішення погоджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища. Зміна цільового призначення земельних лісових ділянок Кабінетом Міністрів України не потребує погоджень з іншими органами.
Частинами першою, другою статті 20 ЗК України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.
Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для: а) визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам; б) визнання недійсними угод щодо земельних ділянок; в) відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною; г) притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель (стаття 21 ЗК України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статей 56, 57 ЗК України землі лісогосподарського призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Громадянам та юридичним особам за рішенням органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади можуть безоплатно або за плату передаватись у власність замкнені земельні ділянки лісогосподарського призначення загальною площею до 5 гектарів у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств. Громадяни і юридичні особи в установленому порядку можуть набувати у власність земельні ділянки деградованих і малопродуктивних угідь для залісення. Земельні ділянки лісогосподарського призначення за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються в постійне користування спеціалізованим державним або комунальним лісогосподарським підприємствам, іншим державним і комунальним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані підрозділи, для ведення лісового господарства. Порядок використання земель лісогосподарського призначення визначається законом.
Таким чином, землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства, належать до земель лісогосподарського призначення, на які розповсюджується особливий режим щодо використання, надання в користування та передачі у власність.
При цьому згідно зі статтею 3 ЗК України земельні відносини, які виникають при використанні лісів, регулюються також нормативно-правовими актами про ліси, якщо вони не суперечать цьому Кодексу.
Частиною другою статті 5 ЛК України передбачено, що віднесення земельних ділянок до складу земель лісогосподарського призначення здійснюється відповідно до земельного законодавства.
Відтак, застосування норм земельного та лісового законодавства при визначенні правового режиму земель лісогосподарського призначення повинне базуватися на пріоритетності норм земельного законодавства перед нормами лісового законодавства, а не навпаки.
Оскільки земельна ділянка й права на неї на землях лісогосподарського призначення є об`єктом земельних правовідносин, то суб`єктний склад і зміст таких правовідносин повинні визначатися згідно з нормами земельного законодавства в поєднанні з нормами лісового законодавства в частині використання та охорони лісового фонду.
Основною рисою земель лісогосподарського призначення є призначення цих земель саме для ведення лісового господарства, що за змістом статті 63 ЛК України полягає у здійсненні комплексу заходів з охорони, захисту, раціонального використання та розширеного відтворення лісів.
Використанню лісогосподарських земель за їх цільовим призначенням законодавство надає пріоритет: складовою охорони земель є захист лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб (пункт "б" частини першої статті 164 ЗК України).
Отже, однією з основних особливостей правового режиму земель лісогосподарського призначення є нерозривний зв`язок їх використання з лісокористуванням.
Згідно з частиною першою статті 7 ЛК України ліси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу.
Відповідно до статті 8 ЛК України у державній власності перебувають усі ліси України, крім лісів, що перебувають у комунальній або приватній власності. Право державної власності на ліси набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій згідно із законом.
Частинами третьою, четвертою, сьомою статті 122 ЗК України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, передбачено, що районні державні адміністрації на їх території передають земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; б) ведення водного господарства, крім випадків, передбачених частиною сьомою цієї статті; в) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), крім випадків, визначених частиною сьомою цієї статті. Обласні державні адміністрації передають земельні ділянки на їх території із земель державної власності у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами третьою, сьомою цієї статті. Кабінет Міністрів України передає земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у випадках, визначених статтями 149, 150 цього Кодексу.
Згідно з частинами першою, другою, п`ятою, шостою, дев`ятою статті 149 ЗК України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Вилучення земельних ділянок провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень. Районні державні адміністрації на їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; б) ведення водного господарства, крім випадків, визначених частиною дев`ятою цієї статті; в) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, лікарень, підприємств торгівлі, інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції тощо), крім випадків, визначених частиною дев`ятою цієї статті. Обласні державні адміністрації на їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами п`ятою, дев`ятою цієї статті. Кабінет Міністрів України вилучає земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, - ріллю, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси площею понад 1 гектар для нелісогосподарських потреб, а також земельні ділянки природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення, крім випадків, визначених частинами п`ятою-восьмою цієї статті, та у випадках, визначених статтею 150 цього Кодексу.