РІШЕННЯ
Іменем України
06 жовтня 2020 року
Київ
справа №9901/232/20
адміністративне провадження №П/9901/232/20, П/9901/242/20, П/9901/257/20, П/9901/260/20, П/9901/261/20, П/9901/267/20, П/9901/280/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мороз Л.Л.,
суддів: Шарапи В.М., Стародуба О.П., Стрелець Т.Г., Рибачука А.І.,
за участю: секретаря судового засідання Шосенко К.М.,
представників позивача Соколика І.П., Оникієнко Г.В., Спектора Ю.І., Рафальського П.А., Назар М.М., Шайко С.В., Поліщак І.Р., Козяр Г.І.,
представника відповідача Лаптієва А.М.,
представника третьої особи, Кабінету Міністрів України Станецької О.В.,
представника третьої особи, Центральної виборчої комісії Кулик А.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу № 9901/232/20
У С Т А Н О В И В:
7 серпня 2019 року Соснівська сільська рада звернулася до Верховного Суду із адміністративним позовом до Верховної Ради України, у якому просить визнати протиправним та скасувати п.5 Постанови від 15.07.2020 № 795-ІХ "Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році" (далі - Постанова № 795-ІХ).
Ухвалою Верховного Суду від 13 серпня 2020 року відкрито провадження у справі № 9901/232/20.
Полого-Вергунівська сільська рада Переяслав-Хмельницького району Київської області звернулась до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України, треті особи - Кабінет Міністрів України, Центральна виборча комісія, в якому просила визнати протиправним та скасувати пункт 5 Постанови Верховної Ради України № 795-ІХ від 15.07.2020 "Про призначення чергових місцевих виборів 2020 році".
Ухвалою Верховного Суду від 19.08.2020 прийнято вказану позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі № 9901/242/20.
25.08.2020 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшов позов Ігнатпільської сільської ради Овруцького району Житомирської області про визнання протиправним та скасування пункту 5 Постанови Верховної Ради України № 795-ІХ від 15.07.2020 "Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році".
Ухвалою Верховного Суду від 26.08.2020 прийнято вказану позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі № 9901/257/20.
20 серпня 2020 року Вовчинецька сільська рада Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області звернулась до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України, треті особи - Кабінет Міністрів України, Центральна виборча комісія, в якому просила визнати протиправним та скасувати пункт 5 Постанови Верховної Ради України №795-ІХ від 15.07.2020 "Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році".
Ухвалою Верховного Суду від 26 серпня 2020 року прийнято вказану позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі № 9901/260/20.
26 серпня 2020 року Першотравнева сільська рада Покровського району Донецької області звернулась до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України, треті особи - Кабінет Міністрів України, Центральна виборча комісія, в якому просила визнати протиправним та скасувати пункт 5 Постанови Верховної Ради України від 15 липня 2020 року №795-ІХ "Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році".
Ухвалою Верховного Суду від 28 серпня 2020 року прийнято вказану позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі № 9901/261/20.
28 серпня 2020 року Новострілищанська селищна рада VII скликання Жидачівського району Львівської області звернулась до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України, треті особи - Кабінет Міністрів України, Центральна виборча комісія, в якому просила визнати протиправним та скасувати пункт 5 Постанови Верховної Ради України № 795-ІХ від 15 липня 2020 року "Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році".
Ухвалою Верховного Суду від 31 серпня 2020 року прийнято вказану позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі № 9901/267/20.
07 вересня 2020 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшов позов Хриплинської сільської ради Івано-Франківської міської ради до Верховної Ради України, треті особи - Кабінет Міністрів України, Центральна виборча комісія про визнання протиправним та скасування пункту 5 Постанови Верховної Ради України № 795-ІХ від 15.07.2020 "Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році".
Ухвалою Верховного Суду від 08 вересня 2020 року відкрито провадження у справі № 9901/280/20.
Вказані справи були об`єднані в одне провадження зі справою № 9901/232/20.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивачі зазначають, що положення пункту 5 Постанови № 795-IX є незаконним, тобто таким, що прямо суперечить правовим актам вищої сили, та порушує виборчі права громадян (членів територіальних громад позивачів) обирати на чергових місцевих виборах депутатів сільських рад та сільських голів цих територіальних громад.
На думку позивачів, призначення та проведення чергових місцевих виборів пов`язано з настанням відповідної календарної дати, пов`язаної із попередніми черговими місцевими виборами. Відповідно до імперативної норми частини третьої статті 141 Конституції України чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах. Тому, настання та проведення чергових місцевих виборів є подією неминучою, незворотною.
Позивачі зазначають, що норма частини другої статті 194 Виборчого кодексу України (який є спеціальним законом по відношенню до інших законів) зобов`язує Верховну Раду України призначити чергові місцеві вибори з настанням відповідного строку.
Таким чином, позивачі вважають, що положення пункту 5 оскаржуваної Постанови №795-IX "Чергові місцеві вибори не проводяться у разі…" прямо суперечить безальтернативному припису частини другої статті 194 Виборчого кодексу України (далі - Кодекс) "чергові місцеві вибори проводяться..", оскільки як норма частини третьої статті 141 Конституції України, так і Кодекс взагалі не допускають не проведення чергових виборів.
Єдина норма чинного законодавства, яка допускає виняток із загального правила, коли чергові місцеві вибори не проводяться - припис частини першої статті 19 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" такого змісту: "В умовах воєнного стану забороняється:…проведення виборів Президента України. А також виборів до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної республіки Крим і органів місцевого самоврядування".
Отже, правові підстави, коли чергові місцеві вибори не проводяться, прямо врегульовані в частині першій статті 19 Закону України "Про правовий режим воєнного стану". Жодного іншого випадку та/або підстави, коли призначені чергові вибори не проводяться, як стверджує позивач, чинним законодавством не передбачено.
Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 17 липня 2015 року № 645-VIII "Про призначення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних міських голів у 2015 році" у неділю 25 жовтня 2015 року були проведені чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.
Тому, відповідно до частини другої статті 194 Кодексу, наступні чергові вибори мають відбутися в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень місцевих рад та голів, обраних на чергових виборах - 25 жовтня 2020 року.
Припис частини другої статті 194 Кодексу "на всій території України" відсилає до поняття територія України та її меж, а також вказує на те, що чергові місцеві вибори повинні бути призначені на усій території України - тобто до усіх існуючих сільських, селищних, міських рад та в усіх адміністративно-територіальних одиницях України (за виключенням тимчасово окупованих територій).
На думку позивачів, постанова (в оскаржуваній частині) вже передбачає наявність змін у системі адміністративно-територіального устрою України та системі органів влади. Між тим, ані зміни до Конституції України, ані зміни до законодавства про адміністративно-територіальний устрій України, які б могли слугувати правовими підставами для зміни виборчої системи та системи органів місцевого самоврядування, не відбулося.
Відповідач не зазначив у оскаржуваній Постанові: на підставі якої норми права та відповідно до яких повноважень, у порядку якої процедури відповідач визначив випадок та правову підставу не проводити чергові місцеві вибори.
Порушення порядку та строків проведення відповідних чергових місцевих виборів, призначених на 25 жовтня 2020 року (у разі виконання пункту 5 Постанови №795-XI) порушує права жителів відповідних сіл, вцілому територіальних громад обирати депутатів сільських рад та сільських голів.
Підсумовуючи, позивачі просять Суд визнати протиправним та скасувати пункт 5 Постанови №795-XI з мотивів його незаконності.
Відповідач не погоджується з такими доводами позивача, проти позову заперечує, вважає позовні вимоги безпідставними і необґрунтованими, такими, що не підлягають задоволенню, та у відзиві на позовну заяву зазначає про таке.
Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Між тим, з позовних заяв не вбачається, яке право чи інтерес порушено саме оскаржуваною Постановою №795-IX, адже парламентом призначено чергові місцеві вибори, які є основною формою народного волевиявлення, способом безпосереднього здійснення влади Українським народом.
У Преамбулі Постанови №795-IX зазначено, що вона прийнята на підставі нормативно-правових актів вищої юридичної сили, зокрема Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад", який набрав чинності 14 травня 2020 року (публікація в газеті "Голос України" від 13 травня 2020 року - №79).
Крім того, відповідно до частини восьмої статті 194 Кодексу у рік проведення чергових місцевих виборів додаткові вибори не призначаються та не проводяться, а перші місцеві вибори призначаються та проводяться разом з черговими місцевими виборами.
Звертає увагу, що положення розділу XI Конституції України містять лише один з видів виборів до органів місцевого самоврядування - чергові, у пункті 30 частини першої статті 85 Конституції України зазначено ще один вид виборів - позачергові.
Проте, положення Основного Закону не містять таких видів місцевих виборів, що зазначені у статті 194 Кодексу як повторні, проміжні, перші та додаткові, які разом з черговими та позачерговими визначають спосіб законного формування та забезпечення функціонування органів місцевого самоврядування.
Також відповідач зазначає, що відповідно до тлумачного словника, слово черговий означає - який іде за попереднім у певній послідовності, є наступним щодо черговості. Синонімами слова черговий є наступний, другий, подальший, тощо.
Отже, перші вибори у новостворених місцевих радах не можуть за змістом бути черговими. Саме тому, з метою уникнення непорозумінь у виді виборів, які призначені на 25 жовтня 2020 року Верховною Радою України, було сформульовано пункт 5 Постанови №795-IX у такій редакції, яка не суперечить положенням чинного законодавства.
Кабінет Міністрів України подав до суду пояснення, в яких просив відмовити в задоволенні позову посилаючись на те, що позов є безпідставним та не аргументованим. Зазначив, що з огляду на утворення територіальних громад, вибори на відповідних територіях будуть першими місцевими виборами, а не черговими, про що помилково зазначають позивачі. Оскаржувана норма Постанови №795-XI повністю відповідає актам вищої юридичної сили, а сама Постанова №795-XI прийнята в межах повноважень та у спосіб передбачений чинним законодавством.
Водночас зазначає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єкта владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Звертає увагу, що на виконання повноважень визначених частиною сьомою статті 194 Кодексу, Центральною виборчою комісією призначено, зокрема, перші вибори у відповідних територіальних громадах.
З огляду на зазначене, вважає, що виборчі права членів територіальних громад позивачів жодним чином не порушені.
Центральна виборча комісія (далі - ЦВК) у своїх поясненнях також просила відмовити в задоволенні позову, посилаючись на те, що доводи адміністративного позову є безпідставними, необґрунтованими та суперечать фактичним обставинам справи. Зазначила, що 27 липня 2020 року до ЦВК надійшли розпорядження Кабінету Міністрів України про визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад областей від 12 червня 2020 року №707-730.
Перші вибори сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, згідно з частиною першою статті 288 Кодексу, проводяться у разі об`єднання територіальних громад, утворення нових адміністративно-територіальних одиниць, інших змін адміністративно-територіального устрою або змін, в результаті яких утворюється новий орган місцевого самоврядування, що зумовлює необхідність вперше, а не вчергове, обирати склад такої місцевої ради новоутвореної територіальної громади та відповідного сільського, селищного, міського голову.
У своїй правовій природі як чергові, так і перші місцеві вибори є формою народного волевиявлення, способом безпосереднього здійснення влади Українським народом.
ЦВК вважає, що права виборців на участь у виборах жодним чином не порушені, оскільки усі місцеві вибори відбудуться одночасно на всій території України 25 жовтня 2020 року, зокрема, чергові - призначені Верховною Радою України, та перші визначені ЦВК.
ЦВК стверджує, що пункт 5 Постанови №795-XI, який є предметом оскарження, відповідає вимогам статей 194, 195 Кодексу, Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад", а доводи позивачів щодо його протиправності є безпідставними.
В судовому засіданні представники позивачів позовні вимоги підтримали, просили задовольнити їх з підстав, викладених у позовній заяві, представник відповідача заперечував проти позову, просив відмовити у його задоволенні з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву. Представники третіх осіб також підтримали подані пояснення на позов та просили в задоволенні позову відмовити.
До Верховного Суду надійшло клопотання позивача про звернення до Конституційного Суду України після винесення рішення по справі щодо неконституційності абзацу першого пункту 2 розділу 1 Закону України від 16 квітня 2020 року №562-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад".
Суд дійшов висновку, що вказане клопотання не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Стаття 7 КАС (частина 4) передбачає, що якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.
У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.
Суд звертає увагу, що у вказаній нормі мова йде про можливість звернення до Конституційного Суду України щодо конституційності того закону чи іншого правового акта, який належало б застосовувати у справі, тобто який регулює саме спірні правовідносини.
Проте, абзац перший пункту 2 розділу 1 Закону України від 16 квітня 2020 року №562-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад" не регулює спірні правовідносини, а тому в рамках справи, яка розглядається, можливість звернення до Конституційного Суду України з поданням щодо конституційності вказаної норми виключається.
Дослідивши матеріали справи, а також докази в їх сукупності, Верховний Суд встановив такі обставини.