ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №640/183/19
адміністративне провадження №К/9901/3655/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А. А.,
секретаря судового засідання: Грабовської Т.О.,
за участі представників:
позивача: не з`явився,
відповідача: Святюк С.П.,
третьої особи: Барнацького П.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2020 (головуючий суддя: Пилипенко О.Є., судді: Беспалов О.О. та Глущенко Я.Б.) у справі № 640/183/19 за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до ОСОБА_1, третя особа: Громадська організація "Вибір" про зобов`язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В:
У січні 2019 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - ДАБІ України або позивач ) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або відповідач), третя особа: Громадська організація "Вибір" (далі - ГО "Вибір"), у якому просила зобов`язати ОСОБА_1 за власний рахунок здійснити знесення самовільно збудованого об`єкту будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем проводяться будівельні роботи з порушенням вимог ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських, міських сільських поселень" та за відсутності на те дозвільних документів, а тому таке будівництво підпадає під ознаки самочинного будівництва відповідно до статті 376 ЦК України та відповідно підлягає примусовому знесенню.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 19.09.2019 відмовлено у задоволенні адміністративного позову.
Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що у матеріалах справи відсутні відомості щодо відмови суб`єкта містобудування у здійсненні перебудови об`єкта самочинного будівництва, як і відсутні докази того, що проведення такої перебудови є неможливим. Суд першої інстанції відзначив, що знесення самочинного будівництва як крайній захід можливий за умови, якщо цим будівництвом порушуються права третіх осіб, а перебудова не призведе до усунення їх порушених прав, а також у разі, якщо перебудова нерухомості відповідно до проекту або відповідно до норм і правил, визначених державними правилами та санітарними нормами неможлива, або якщо особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від такої перебудови. Отже, позивачем перед зверненням з таким позовом до суду мають бути використані усі передбачені законодавством України заходи реагування. В іншому випадку буде порушено принцип співмірності негативних наслідків від знесення з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів. З огляду на те, що позивачем не були вчинені дії з перевірки можливості здійснення перебудови об`єкта будівництва, суд першої інстанції дійшов висновку про передчасність заявленого позову.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2020 скасовано рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 19.09.2019 та ухвалено нове про задоволення позову.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції зазначив, що припис Департаменту ДАБІ у Львівській області № 60/2/17 від 01.02.2017 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів зі спливу трьох років з часу його винесення, залишається не виконаним, а відповідач не має наміру здійснювати перебудову та, відповідно, виконувати вимоги припису контролюючого органу.
Окремо суд апеляційної інстанції зазначив, що знесення нерухомості, збудованої з істотним відхиленням від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотним порушенням будівельних норм і правил (у тому числі за відсутності проекту), можливе лише за умови, що неможлива перебудова нерухомості відповідно до проекту або відповідно до норм і правил, визначених державними правилами та санітарними нормами, або якщо особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від такої перебудови.
Якщо технічна можливість перебудови об`єкта нерухомості відсутня або забудовник відмовляється від такої перебудови, суд, незалежно від поважності причин відмови, за позовом зазначених органів або особи, права чи інтереси якої порушено таким будівництвом, ухвалює рішення про знесення житлового будинку або іншого нерухомого майна.
Відмовою забудовника від перебудови слід вважати як його заяву про це, так і його дії чи бездіяльність щодо цього, вчинені до або після ухвалення рішення суду про зобов`язання здійснити перебудову.
Погодження забудовника на перебудову при розгляді справи про знесення самочинного будівництва за можливості перебудови, якщо це підтверджено, є підставою для відмови в позові лише тоді, коли рішення суду, яке набрало законної сили, про зобов`язання здійснити перебудову не виконано не з вини забудовника, про що державним виконавцем складено відповідний акт.
Не погодившись із судовим рішенням апеляційної інстанції, відповідач подала касаційну скаргу, у якій просила скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
У своїй касаційній скарзі відповідач зазначає, що:
1) суд апеляційної інстанції самостійно посилається на необхідність встановлення обставини щодо можливості перебудувати спірний об`єкт, проте робить помилковий висновок, що відповідач відмовляється здійснити перебудову;
2) апеляційний суд посилається на судове рішення у справі № 813/2219/17 (справа про оскарження ОСОБА_1 рішень органів ДАБІ про скасування дозвільних документів на спірне будівництво) і зазначає, що таке рішення є підтвердженням відсутності дозвільних документів у відповідача на момент звернення інспекцією до суду з цим позовом. Таке твердження суду апеляційної інстанції вважає помилковим, адже наразі справа № 813/2219/17 перебуває в Верховному Суді і кінцеве рішення у справі ще не прийнято;
3) ДАБІ не долучено до позову та під час розгляду справи доказів, які б дозволяли стверджувати про відмову відповідача перебудувати спірний об`єкт будівництва або про неможливість такої перебудови;
4) знесення спірного об`єкту будівництва буде порушенням права відповідача на приватну власність.
Ухвалою Верховного Суду від 06.02.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу, проведеного у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 № 923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку", визначений новий склад колегії суддів: головуючий суддя Чиркін С.М., судді: Бевзенко В.М., Єзеров А.А.
Позивач надав на адресу Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, де зазначив, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими.
Також позивач у відзиві на касаційну скаргу стверджує, що приписи про порушення містобудівного законодавства відповідачем не виконані, а тому у ДАБІ були законні повноваження на звернення з цим позовом до суду. На переконання позивача невиконання відповідного припису має наслідком знесення спірного об`єкта будівництва. Окремо позивач зазначив, що відповідач оскаржила зазначений припис в судовому порядку (справа № 813/2219/17), проте суд апеляційної інстанції їй відмовив, рішення набрало законної сили. Наголошує на тому, що відповідачем здійснювалося будівництво з порушенням ДБН.
Третя особа у відзиві на касаційну скаргу наводить аргументи аналогічні доводам позивача, просить Верховний Суд рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 20.05.2020 за клопотанням відповідача зупинено виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2020.
Відповідач неодноразово звертався до суду із клопотанням про пришвидшення розгляду справи.
Ухвалою Верховного Суду від 31.07.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 11.08.2020 справу призначено до розгляду у відкрите судове засідання.
У судовому засіданні 09.09.2020 розгляд справи було відкладено на 30.09.2020.
30.09.2020 за клопотанням представника третьої особи, останньому був наданий час на ознайомлення із поданими відповідачем 17.09.2020 запереченнями та розгляд справи було відкладено на 07.10.2020.
Ухвалою Верховного Суду від 07.10.2020 відмовлено у задоволенні клопотань ДАБІ України та ГО "Вибір" про зупинення провадження у справі.
Представник відповідача у судовому засіданні підтримав доводи та вимоги касаційної скарги.
Позивач свого представника у судове засідання не направив, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином.
13.03.2020 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 218 "Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" (далі - ПКМ № 218).
Згідно із пунктом 4 ПКМ № 218 Державна архітектурно-будівельна інспекція продовжує здійснювати повноваження та функції до завершення здійснення заходів з утворення Державної сервісної служби містобудування
Водночас, станом на день розгляду справи, позивач не припинений в результаті ліквідації (не ліквідований) у встановленому законодавством порядку.
Представник третьої особи у відкритому судовому засіданні заперечив проти вимог касаційної скарги та просив залишити оскаржуване судове рішення без змін.
Згідно із частиною 4 статті 344 КАС України неприбуття учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце касаційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.
З урахуванням зазначених обставин, а також приймаючи до уваги той факт, що позивач реалізував своє право на участь в касаційному розгляді справи шляхом направлення заперечень на касаційну скарги та був належним чином повідомлений про дату, час і місце касаційного розгляду, суд дійшов висновку про можливість розгляду справи за відсутності представника позивача.
Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 01.02.2017 на підставі звернення Львівської обласної ГО "Вибір" від 03.01.2017 № 001 Департаментом ДАБІ у Львівській області було проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил будівництва індивідуального житлового будинку з басейном на АДРЕСА_1, за результатами якої складено акт від 01.02.2017 № 60/17-пз.
В ході проведення заходів державного архітектурно-будівельного контролю встановлено порушення вимог пунктів 3.14, 3.32 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", а саме: будівництво проводиться в межах червоних ліній вул. Шевченка смт. Східниця Львівської області, зазначених в будівельному паспорті.
Судом апеляційної інстанції було встановлено, що посадовими особами позивача в ході позапланового заходу встановлено проведення будівництва з порушенням пункту 3.25* ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", а саме: будівництво проводиться на межі земельної ділянки зі сторони АДРЕСА_1 з недотриманням відстані до межі від найбільш виступаючої конструкції стіни 1 м.
На підставі зазначеного акту Департаментом ДАБІ у Львівській області складено припис від 01.02.2017 № 60/2/17 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким від ОСОБА_1 вимагалося у 60-денний термін з дня його отримання усунути виявлені порушення з будівництва індивідуального житлового будинку з басейном в АДРЕСА_1 .
Разом з цим, 21.02.2017 Департаментом ДАБІ у Львівській області на підставі наказу від 23.12.2016 № 992 було проведено перевірку діяльності відділу містобудування та архітектури Бориславської міської ради, за результатами якої складено акт № 1-мб/пл від 21.02.2017.
Під час перевірки встановлено і в акті відображено, що будівельний паспорт на будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_1 від 11.04.2016 №27 (земельна ділянка - для будівництва і обслуговування житлового будинку) господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) виданий Відділом та підписаний начальником Бумкетнер Т.Б. з порушенням вимог пункту 3.19* ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських, міських сільських поселень", пунктів 2.1, 2.2, 2.4 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 № 103 (далі - Порядок № 103) - на червоній лінії.
Суд апеляційної інстанції наголосив, що за наслідками перевірки, проведеної позивачем 01 лютого 2017 року посадові особи Департаменту ДАБІ у Львівській області винесли припис № 60/2/17 від 01 лютого 2017 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме порушень: п.3.14, п.3.32 ДБН 360-92: будівництво проводиться в межах червоних ліній вул. Шевченка в смт. Східниця, зазначених у будівельному паспорті; п.3.25 ДБН 360-92: будівництво проводиться на межі земельної ділянки зі сторони АДРЕСА_1 з недотриманням відстані до межі від найбільш виступаючої конструкції стіни 1м.
На підставі інформації, що зазначена в акті № 1-мб/пл, Департаментом ДАБІ у Львівській області прийнято рішення від 21.02.2017 про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки на будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_1 від 11.04.2016 № 27.
Надалі з метою перевірки виконання вимог припису від 01.02.2017 № 60/2/17 10.04.2017 позивачем було проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, за результатами якої складено акт № 2/49.
За результатами перевірки виконання вимог припису 01.02.2017 № 60/2/17 Департаментом ДАБІ у Львівській області прийнято рішення від 11.04.2017 № 04/11-П про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованого 20.04.2016 за № 062161601517, на об`єкт будівництва: "Будівництво індивідуального житлового будинку з басейном на вул. Т. Шевченко, 92 у смт. Східниця Львівської області".
На виконання зазначеного рішення було прийнято наказ від 11.04.2017 № 04/11-П, яким було скасовано реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт за № ЛВ 062161601517.
Посилаючись на неусунення суб`єктом містобудування порушень, виявлених перевіркою у добровільному порядку, позивач звернувся із цим позовом до суду із вимогою здійснити знесення самовільно збудованого об`єкту будівництва з адресою: вул. Шевченка, 92 в смт. Східниця Львівської області.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно з частиною першою статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно із частиною 1 статті 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
За рішенням суду самочинно збудований об`єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням об`єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.
У разі неможливості виконання рішення суду особою, яка здійснила таке самочинне будівництво (смерть цієї особи, оголошення її померлою, визнання безвісно відсутньою, ліквідація чи визнання її банкрутом тощо), знесення самочинно збудованого об`єкта здійснюється за рішенням суду за рахунок коштів правонаступника або за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету та в інших випадках, передбачених законодавством.
Відповідно до частини третьої статті 41 Закону № 3038-VI посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки у тому числі (…) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553.
Відповідно до підпункту 3 пункту 11 Порядку № 553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право у тому числі (…) видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Згідно з частиною 1 статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" від 20.05.1999 № 687-XIV (у редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 687-XIV), будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом № 3038-VI.
Відповідно до частин першої, четвертої та сьомої статті 376 ЦК України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
Правовий порядок знесення будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майно залежить від підстав, за якими його віднесено до об`єкта самочинного будівництва.
За змістом частини сьомої статті 376 ЦК України зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову можливе лише у разі: (1) істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, (2) істотного порушення будівельних норм і правил.
Отже, у випадках, коли до суду з позовом про знесення самочинного будівництва звертається орган державного архітектурно-будівельного контролю, належить керуватися частиною сьомою статті 376 ЦК України та частиною першою статті 38 Закону № 3038-VI.
Водночас, положення статті 38 Закону № 3038-VI встановлюють перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред`явлення позову про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсації витрат, пов`язаних з таким знесенням.
Зокрема, пред`явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову передують такі дії:
1) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
2) визначення такого об`єкту як такого, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, є неможливою;
3) внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
4) встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.
Вказана позиція сформована Верховним Судом в постанові від 28.11.2018 у справі № 815/2311/15.
Отже, зверненню суб`єкта владних повноважень з позовом про зобов`язання знести самочинне будівництва передує саме наявність вищезазначених обставин.
Зміст наведених вище положень частини першої статті 38 Закону № 3038-VI у взаємозв`язку з нормами частини першої статті 41 цього ж Закону дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, орган державного архітектурно-будівельного контролю уповноважений видати припис про усунення порушень. Цей припис є обов`язковою передумовою для можливості контролюючого органу звернутися до суду на підставі частини першої статті 38 цього Закону у зв`язку з його невиконанням.
Вказаною нормою встановлено лише два способи усунення порушень у разі істотного відхилення від проекту, а саме: проведення перебудови або приведення об`єкта до попереднього стану.
Можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.