ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 жовтня 2020 року
м. Київ
Справа № 922/2389/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Волковицька Н. О. - головуючий, Зуєв В. А., Случ О. В.,
секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,
за участю представників:
позивача - Берестока Б. П. (прокурор),
відповідача 1 - Перевозника П. М. (адвокат),
відповідача 2 - не з`явилися,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача 1 - не з`явилися,
розглянувши матеріали касаційної скарги Публічного акціонерного товариства "Державна продовольчо-зернова корпорація України"
на рішення Господарського суду Харківської області від 08.01.2019 та постанову Східного апеляційного господарського суду від 17.04.2019 у справі
за позовом Заступника прокурора Харківської області в інтересах держави в особі Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (правонаступник Міністерства аграрної політики та продовольства України)
до 1) Публічного акціонерного товариства "Державна продовольчо-зернова корпорація України",
2) Приватного нотаріусу Харківського міського нотаріального округу Малахової Галини Іванівни,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні першого відповідача - Комунальне підприємство "Харківське міське бюро технічної інвентаризації",
про визнання недійсним рішення та визнання права власності.
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог
1.1. Заступник прокурора Харківської області, в інтересах держави в особі Міністерства аграрної політики та продовольства України (позивач), звернувся до господарського суду Харківської області з позовом до Публічного акціонерного товариства "Державна продовольчо-зернова корпорація України" та Приватного нотаріуса Харківського міського нотаріального округу Малахової Галини Іванівни, у якому просило суд:
1. Визнати недійсним та скасувати рішення приватного нотаріуса Харківського міського нотаріального округу Малахової Г.І. від 13.09.2016, індексний номер 31357754, про державну реєстрацію права приватної власності на цілісний майновий комплекс, загальною площею 11652,1 кв.м. (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1024963663101), який розташований за адресою: м. Харків, вул. Плеханівська, 114 за ПАТ "ДПЗКУ".
2. Визнати за державою Україна в особі Міністерства аграрної політики та продовольства України право власності на цілісний майновий комплекс, загальною площею 11652,1 кв.м. (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1024963663101), який розташований за адресою: м. Харків, вул. Плеханівська, 114.
2. Короткий зміст судових рішень у справі
2.1. Рішенням Господарського суду Харківської області від 08.01.2019 у справі № 922/2389/18 позовні вимоги задоволено повністю. Постановою Східного апеляційного господарського суду від 17.04.2019 рішення Господарського суду Харківської області від 08.01.2019 у справі № 922/2389/18 змінено в частині розподілу судових витрат.
Рішення суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, аргументовано тим, що зважаючи на існування загрози відчуження державного майна та неналежне виконанням Міністерством аграрної політики та продовольства України своїх повноважень щодо повернення майна у державну власність, правомірним є подання позову заступником прокурора Харківської області у справі № 922/2389/18. Держава в особі Кабінету Міністрів України здійснила заходи щодо зміни організаційно-правової форми ДП "Державна продовольчо-зернова корпорація України" на ПАТ "Державна продовольчо-зернова корпорація України" і визначила розмір статутного капіталу останнього на підставі Постанови КМУ від 06.06.2011 № 593. Майно на суму вартості якого сформовано статутний капітал, у тому числі спірний майновий комплекс Харківський державний комбінат хлібопродуктів № 2, у власність ПАТ "Державна продовольчо-зернова корпорація України" не передавався. На момент передачі спірного нерухомого майна до статутного фонду, таке майно мало статус державної власності.
Цілісний майновий комплекс колишнього ДП "Державна продовольчо-зернова корпорація України", до складу якого входить і Харківський державний комбінат хлібопродуктів № 2, не міг бути відчуженим на користь суб`єкта права приватної власності без попереднього виключення цього майна із законодавчо визначеного переліку об`єктів права державної власності, що не підлягають приватизації.
Приватний нотаріус Харківського міського нотаріального округу Малахова Г. І., за відсутністю рішення власника про зміну правового режиму майна з державної власності на приватну, за наявності заборони на приватизацію майна, прийняв рішення від 13.09.2016 про державну реєстрацію права приватної форми власності на цілісний майновий комплекс, який розташований за адресою: м. Харків, вул. Плеханівська, 114 за ПАТ Державна продовольчо-зернова компанія України, яким порушено права держави України як власника зазначеного майна.
Державне підприємство ДПЗКУ засновано на основі державної власності, входить до сфери управління Міністерства аграрної політики та продовольства України і є підзвітним йому. Крім того, повноваження з управління корпоративними правами товариства відповідно до постанови КМУ від 06.06.2011 № 593 здійснює Міністерство аграрної політики та продовольства України. Положеннями Законів України "Про управління об`єктами державної власності" та "Про Кабінет Міністрів України" встановлено, що повноваження по управлінню державним майном здійснює в тому числі Міністерство аграрної політики та продовольства України (позивач), а відтак в даному випадку власником спірного нерухомого майна є держава Україна в особі позивача.
Ухвалою Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду від 25.07.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ПАТ ""Державна продовольчо-зернова корпорація України" на рішення Господарського суду Харківської області від 08.01.2019 і постанову Східного апеляційного господарського суду від 17.04.2019 у цій справі.
Ухвалою Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду від 10.12.2019 замінено позивача у справі № 922/2389/18 - Міністерство аграрної політики та продовольства України на його правонаступника - Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України.
3. Фактичні обставини справи, встановлені судами
3.1. Як установили суди попередніх інстанцій і вбачається із матеріалів справи, Державна акціонерна компанія "Хліб України" створена відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 22.08.1996 № 1000 Про утворення Державної акціонерної компанії Хліб України у формі відкритого акціонерного товариства, до статутного фонду якого також увійшло майно державних підприємств згідно з додатком 2, в тому числі і майно Харківського державного комбінату хлібопродуктів № 2 (ЄДРПОУ 00952249), шляхом їх перетворення у дочірні підприємства Компанії (з урахуванням постанови КМУ 05.11.1997 № 1218 Про прискорення приватизації хлібоприймальних та хлібозаготівельних підприємств).
Згідно з пунктом 8 Статуту ДАК "Хліб України", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.11.1996 № 1375 (в редакції на час створення компанії) майно Компанії є власністю держави і закріплюється за Компанією на праві повного господарського відання.
Постановою Кабінету Міністрів України від 14.03.2001 № 240 було затверджено новий статут ДАК Хліб Україна (в редакції постанови КМУ від 02.07.2007 № 887), згідно з яким джерелами формування майна Компанії є, зокрема майно, що передане засновником. Майно передане засновником до статутного фонду Компанії на праві господарського відання. Компанія стосовно переданого їй засновником до статутного фонду державного майна, яке включене до переліку об`єктів державної власності, що не підлягають приватизації, не може вчиняти дії, наслідком яких може бути відчуження майна, в тому числі передача його до статутного фонду інших господарських організацій, передача в заставу тощо, до виключення такого майна із зазначеного переліку об`єктів.
ДП Державна продовольчо - зернова корпорація України було утворено у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України від 11.08.2010 № 764 Про заходи з утворення державного підприємства Державна продовольчо-зернова корпорація України. Постановою Кабінету Міністрів України від 11.08.2010 № 764 постановлено ліквідувати ДП ДАК Хліб України, в тому числі Харківський державний комбінат хлібопродуктів № 2 (ЄДРПОУ 00952249), утворити ДП Державна продовольчо-зернова корпорація України (далі - ДП ДПЗКУ), статутний капітал якого сформувати шляхом передачі до нього цілісних майнових комплексів дочірніх підприємств ДАК Хліб України, що ліквідуються, з подальшим утворенням на їх базі відокремлених підрозділів підприємств. Зобов`язано Міністерство аграрної політики та продовольства України здійснити в установленому порядку заходи, пов`язані з утворенням підприємства, його державною реєстрацією та включенням до переліку об`єктів права державної власності, що не підлягають приватизації (з урахуванням внесених змін постановою КМУ № 85 від 09.02.2011).
Згідно установчих документів ДП ДПЗКУ засновано на основі державної власності, входить до сфери управління Міністерства аграрної політики та продовольства України і є підзвітним йому. Джерелами формування майна підприємства є, зокрема, майно, що передане йому на баланс відповідно до рішення про створення підприємства. Майно підприємства є державною власністю і закріплюється за ним на праві господарського відання (пункти 1.1, 4.1, 5.1, 5.3 Статуту з урахуванням змін та доповнень).
16.09.2010 було проведено державну реєстрацію юридичної особи ДП ДПЗКУ за № 1 070 102 0000 041235. Статутний капітал ДП ДПЗКУ було сформовано за рахунок передачі до нього цілісних майнових комплексів дочірніх підприємств ДАК Хліб Україна, що ліквідувались, в тому числі ДП ДАК Хліб України Харківський державний комбінат хлібопродуктів № 2 (ЄДРПОУ 00952249).
На підставі акта приймання - передачі цілісного майнового комплексу від 30.03.2011 за №44, комісія з ліквідації дочірнього підприємства ДАК "Хліб України" Харківський державний комбінат хлібопродуктів № 2 передала, а ДП "ДПЗКУ" прийняла цілісний майновий комплекс ДП ДАК "Хліб України" Харківський державний комбінат хлібопродуктів № 2. Акт підписаний головою комісії з ліквідації ДП ДАК "Хліб України" Харківський державний комбінат хлібопродуктів № 2, генеральним директором ДП "ДПЗКУ" та затверджено Міністерством аграрної політики та продовольства України.
06.06.2011 Кабінет Міністрів України погодився з пропозицією Міністерства аграрної політики та продовольства України щодо перетворення Державного підприємства "Державна продовольчо-зернова корпорація України" у Державне публічне акціонерне товариство "Державна продовольчо-зернова корпорація України" та прийняв постанову № 593 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 11 серпня 2010 року № 764".
Постановою Кабінета Міністрів України від 06.06.2011 № 593 встановлено, що 100 % акцій Державного публічного акціонерного товариства "Державна продовольчо-зернова корпорація України", які випускаються на величину його статутного капіталу, залишаються у державній власності до прийняття окремого рішення Кабінетом Міністрів України. Державне публічне акціонерне товариство "Державна продовольчо-зернова корпорація України" не може вчиняти дії стосовно майна, переданого до його статутного капіталу, наслідком яких може бути відчуження майна, у тому числі передача його до статутного капіталу інших господарських організацій, передача в заставу тощо. Кабінет Міністрів України установив, що повноваження з управління корпоративними правами держави щодо державного публічного акціонерного товариства "Державна продовольчо-зернова корпорація України" здійснює Міністерство аграрної політики та продовольства України та зобов`язав останнього здійснити у встановленому порядку заходи, пов`язані з перетворенням Державного підприємства "Державна продовольчо-зернова корпорація України".
На виконання постанов Кабінету Міністрів України № 764 від 11.08.2010 та № 593 від 06.06.2011, Міністерством аграрної політики та продовольства України видано наказ від 07.07.2011 року за № 325, згідно з яким Державне підприємство "Державна продовольчо-зернова корпорація України" мало бути реорганізовано, шляхом перетворення у Публічне акціонерне товариство "Державна продовольчо-зернова корпорація України" (пункт 1). Визначено, що Публічне акціонерне товариство "Державна продовольчо-зернова корпорація України" є правонаступником майнових прав та обов`язків державного підприємства "Державна продовольчо-зернова корпорація України" (п.2). Статутний капітал ПАТ "Державна продовольчо-зернова корпорація України" сформовано на базі майна ДП "Державна продовольчо-зернова корпорація України" (п.4). Аналогічні положення містяться в передавальному акті від 30 вересня 2011 року, затвердженому Міністерством аграрної політики та продовольства України.
Міністерством аграрної політики та продовольства України 17.11.2011 було прийнято наказ № 634 "Про деякі питання діяльності ПАТ "ДПЗКУ", виходячи зі змісту якого створено ПАТ "ДПЗКУ" шляхом перетворення ДП "ДПЗКУ" та затверджено його статут (пункт 1).
18.11.2011 проведено державну реєстрацію припинення ДП "ДПЗКУ" за №10701120035041235. Водночас 18.11.2011 проведено державну реєстрацію ПАТ "ДПЗКУ" за № 10701450000045105, створеного в результаті перетворення ДП "ДПЗКУ".
Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку на весь обсяг статутного капіталу ПАТ "ДПЗК України", у тому числі і на комплекс нежитлових будівель за адресою, м. Харків, вул. Плеханівська, 114, було проведено реєстрацію випуску акцій товариства у кількості 8677170 простих іменних акцій згідно свідоцтва № 529/1/11 від 06.12.2011 та акта оцінки майна ДП "ДПЗУ України" від 26.09.2011.
Згідно листа Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 19.12.2016 за №12/01/26696, на підставі даних Реєстру корпоративних прав держави у статутних капіталах господарських товариств станом на 13.09.2016, розміщеному на офіційному веб-сайті Фонду державного майна України, державна частка у статутному капіталі ПАТ "ДПЗК України" становила 100% (та становить на даний час), органом управління є Міністерство аграрної політики та продовольства України.
У відповідності до пункту 1.4 Статуту ПАТ "ДПЗКУ", затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 17.11.2011 № 634, засновником ПАТ "ДПЗКУ" - є держава в особі Кабінету Міністрів України. Повноваження з управління корпоративними правами товариства відповідно до постанови КМУ від 06.06.2011 № 593 здійснює Міністерство аграрної політики та продовольства України. Товариство є правонаступником всіх прав і обов`язків ДП "ДПЗКУ" (пункт 1.6. Статуту).
18.11.2011 було складено акт приймання - передачі майна, майнових прав та обов`язків до ПАТ "ДПЗКУ", згідно якого ДГІ "ДПЗКУ" передало, а ПАТ "ДПЗКУ" прийняло майновий комплекс ДП "ДПЗКУ"; Згідно з витягом з переліку необоротних активів (у тому числі й нерухомого майна) до статутного капіталу ПАТ "ДПЗКУ" в процедурі реорганізації шляхом перетворення ДП ДПЗКУ", як вклад було передано, зокрема Харківський державний комбінат хлібопродуктів № 2, до складу якого увійшло вищезазначене спірне майно. Зазначений акт підписаний, завірений печатками обох сторін та затверджений Міністерством аграрної політики та продовольства України.
В подальшому, на підставі рішення про державну реєстрацію прав від 13.09.2016 індексний номер 31357754, приватним нотаріусом Харківського міського нотаріального округу Малаховою Г. І. за ПАТ "ДПЗКУ" зареєстровано право приватної власності на цілісний майновий комплекс загальною площею 11652,1 м2 реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1024963663101, який розташований за адресою: м. Харків, вул. Плеханівська, 114.
4. Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
4.1 Не погоджуючись із рішенням Господарського суду Харківської області від 08.01.2019 і постановою Східного апеляційного господарського суду від 17.04.2019 у справі № 922/2389/18, ПАТ "Державна продовольчо-зернова корпорація України" звернулася до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить рішення і постанову скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що у прокурора не було правових підстав для звернення із позовом у справі № 922/2389/18, а прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду, що також зазначено у постанові Верховного Суду від 21.12.2018 у справі № 922/901/17. Позовна заява не містить обґрунтування у чому полягає порушення прав та інтересів позивача та яким чином вони будуть поновлені внаслідок задоволення позовних вимог.
Державне підприємство "Державна продовольчо-зернова корпорація України", на базі майна якого сформований статутний капітал Відповідача 1, відсутнє в переліках, затверджених Законом України "Про перелік об`єктів права державної власності, що не підлягає приватизації". У свою чергу, до статутного капіталу ПАТ "Державна продовольчо-зернова корпорація України" було передано спірне нерухоме майно саме на праві власності.
Крім того, суди попередніх інстанцій проігнорували той факт, що прокурором оспорюються підстави набуття відповідачем 1 права власності, що розташоване за адресою: м.Харків, вул. Плеханівська, 114, а не за адресою: м. Харків, вул. Чоботарська, 80.
Заявник також стверджує, що позивач не навів жодного доказу, що власником спірного майна є Міністерство аграрної політики та продовольства України, оскільки засновником ПАТ "Державна продовольчо-зернова корпорація України" є Кабінет Міністрів України, а Міністерство здійснює управління корпоративними правами.
5. Позиція Верховного Суду
5.1. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
5.2. Згідно зі статтею 300 ГПК України у редакції Закону України від 18.12.2019 № 390-IX, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
5.3. Відповідно до матеріалів справи № 922/2389/18, її розгляд зупинявся до закінчення розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи №912/2385/18.
За змістом положень статей 4, 42, 44, 46 ГПК України право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, є процесуальним правом.
Відповідно до частини третьої статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
До таких осіб процесуальний закон відносить прокурора та визначає підстави участі цієї особи у господарській справі.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень -це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.