ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 200/4659/17(2-а/200/617/17)
адміністративне провадження № К/9901/46789/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
за участю:
секретаря судового засідання - Семопядного О.В.,
представника ОСОБА_1 - Підлужного В.М.,
представника Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради - Янушкевич Т.В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_2, фізичних осіб-підприємців ОСОБА_3 і ОСОБА_1, Громадської організації "Самозахист підприємців" до Дніпровської міської ради, Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради, Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, про визнання рішень протиправними та встановлення відсутності компетенції, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року (головуючий суддя Чумак С.Ю., судді Чабаненко С.В., Юрко І.В.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У серпні 2017 року ОСОБА_2, Громадська організація "Самозахист підприємців" та фізичні особи-підприємці ОСОБА_3 і ОСОБА_1 звернулися з позовом до Дніпровської міської ради, Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради (далі - Інспекція), Дніпровського міського голови Філатова Б.А., в якому просили:
- визнати протиправним рішення Дніпровської міської ради від 15.02.2017 №42/18 "Про внесення змін до рішень міської ради стосовно структури міської ради та її виконавчих органів, граничної чисельності працівників міської ради та її виконавчих органів";
- визнати протиправним розпорядження Дніпровського міського голови від 01.03.2017 №96-р "Про затвердження Тимчасового положення про Інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради";
- встановити відсутність компетенції у Дніпровської міської ради на створення виконавчого органу з питань контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення;
- встановити відсутність компетенції у Інспекції на здійснення нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.
2. Позов обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення Дніпровської міської ради прийняте з порушенням встановленого чинним законодавством України порядку, а саме: його автором і ініціатором є заступник міського голови, хоча рішення з цього питання приймається за поданням саме міського голови; порушений строк оприлюднення проекту рішення; його не погоджено постійною профільною комісією міської ради; проект рішення винесений на голосування для прийняття за основу, а не в цілому. З посиланням на положення законів України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, "Про зайнятість населення", "Про оплату праці" і Кодексу законів про працю України зазначили про відсутність у Інспекції повноважень щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. Протиправність оскаржуваного розпорядження мотивували порушенням Дніпровським міським головою частини четвертої статті 54 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та частини четвертої статті 45 Статуту територіальної громади м. Дніпропетровська.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 26 вересня 2017 року (суддя Шевцова Т.В. ) позов задоволено частково: визнано протиправними рішення Дніпровської міської ради від 15.02.2017 №42/18 і розпорядження Дніпровського міського голови від 01.03.2017 №96-р; встановлено відсутність компетенції у Інспекції на здійснення державного нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року скасовано постанову суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить скасувати прийняту ним постанову та залишити в силі рішення суду першої інстанції, яке на думку позивача, відповідає закону. Вимоги касаційної скарги обґрунтовані доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві.
6. У відзиві на касаційну скаргу Інспекція просить залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін, вказуючи на його законність і обґрунтованість. Наголошує, що Дніпровська міська рада при утворенні Інспекції на законних підставах реалізувала делеговане повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. Водночас порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для його скасування, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.
7. Касаційний розгляд справи здійснюється за участю представників ОСОБА_1 та Інспекції, тоді як інші учасники справи (їх повноважні представники) у судове засідання не з?явилися, хоча були належним чином повідомлені про його дату, час і місце проведення.
8. Заслухавши пояснення представників сторін, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
9. Рішенням Дніпровської міської ради VII скликання від 15.02.2017 №42/18 внесені зміни до рішень міської ради від 16.03.2016 №7/3 і від 08.06.2016 №26/9 "Про затвердження структури Дніпропетровської міської ради та її виконавчих органів, граничної чисельності працівників міської ради та її виконавчих органів", зокрема, шляхом включення до структури виконавчих органів міської ради Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради.
10. Розпорядженням Дніпровського міського голови від 01.03.2017 №96-р затверджено Тимчасове положення про Інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради.
V. Позиція Верховного Суду
11. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Законом України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
13. Одними із основних принципів місцевого самоврядування, закріплених у статті 4 Закону №280/97-ВР, є принципи законності, гласності, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами.
14. Згідно з частиною першою статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
15. Частиною першою статті 54 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
16. Зазначена норма кореспондується з положеннями пунктів 5 і 6 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР, якими до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесено затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання, а також утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.
17. За змістом частин першої і другої статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
18. Відповідно до частини одинадцятої статті 59 Закону №280/97-ВР проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
19. Положеннями частини третьої статті 15 Закону України від 13.01.2011 №2939-VI "Про доступ до публічної інформації" визначено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
20. Згідно з частиною четвертою цієї статті невідкладному оприлюдненню підлягає будь-яка інформація про факти, що загрожують життю, здоров`ю та/або майну осіб, і про заходи, які застосовуються у зв`язку з цим.
21. Пунктом 1 частини першої статті 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації" зобов`язано розпорядників інформації, до яких у силу пункту 1 частини першої статті 13 цього Закону віднесено в тому числі органи місцевого самоврядування, оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами.
22. Доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом (пункт 1 частини першої статті 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації").
23. Отже, утворення виконавчих органів ради і затвердження їх структури віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. Ці питання вирішуються радами за поданням (щодо утворення) або за пропозицією (щодо затвердження структури) сільського, селищного, міського голови, який забезпечує підготовку на розгляд ради проектів відповідних рішень (пункти 5, 6 частини першої статті 26, пункти 6, 9 частини четвертої статті 42 Закону №280/97-ВР). При цьому проекти рішень ради оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
24. Процедурні питання діяльності Дніпровської міської ради VII скликання врегульовані її Регламентом, який затверджений рішенням міської ради від 29.02.2016 №5-3/1 (з подальшими змінами, далі - Регламент).
25. Так, частиною п?ятою статті 3 Регламенту встановлено, що гласність діяльності ради забезпечується в тому числі через офіційне оприлюднення проектів рішень шляхом обов?язкового розміщення на офіційному веб-сайті ради. Проекти рішень, що готуються до розгляду радою, оприлюднюються департаментом забезпечення діяльності Дніпропетровської міської ради на офіційному веб-сайті ради не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття, крім випадків, коли законодавством України передбачені більш стислі строки розгляду та прийняття рішень з окремих питань (у такому випадку проекти рішень оприлюднюються не пізніше як за 3 робочі дні до дати їх розгляду на сесії ради).