ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 1840/3774/18
адміністративне провадження № К/9901/648/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1, подану його адвокатом Цукановим Валерієм Валерійовичем
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року (головуючий суддя - Кунець О.М.)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року (головуючий суддя - Бегунц А.О., судді: Макаренко Я.М., Мінаєва О.М.)
у справі №1840/3774/18
за позовом ОСОБА_1
до Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області, Біжівської сільської ради Буринського району Сумської області
треті особи: Сумська обласна державна адміністрація, Черепівська сільська рада Буринського району Сумської області,
про визнання протиправними та скасування рішень.
I. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправними та скасувати: рішення п`ятнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 12 вересня 2016 року "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради", яким було вирішено дати згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради в Тернівську територіальну громаду з центром у селищі Терни;
рішення шістнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 30 вересня 2016 року "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад", яким було схвалено проект рішення Біжівської сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад", підготовлений спільною робочою групою разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальне громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни;
рішення сімнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 5 жовтня 2016 року "Про добровільне об`єднання територіальних громад", яким було вирішено об`єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни;
- визнати протиправними в частині та частково скасувати: рішення дев`ятої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області від 30 вересня 2016 року, яким було схвалено проект рішення Тернівської селищної ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад", підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради, Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни, в частині схвалення проекту рішення Тернівської селищної ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад", підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад селища міського типу Терни та сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни;
рішення десятої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області від 4 жовтня 2016 року, яким було вирішено об`єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради, Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни, в частині об`єднання з територіальними громадами селища міського типу Терни та сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що відповідачами порушено норми конституції України, положення Європейської хартії місцевого самоврядування та Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад". Об`єднання територіальної громади Біжівської сільської ради з Тернівською селищною радою суперечить інтересам як позивача, так і всієї територіальної громади.
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням шостої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області від 12 травня 2016 року надано згоду на добровільне об`єднання десяти територіальних громад, а саме Тернівської селищної ради, Іваницької сільської ради, Маршалівської сільської ради, Хоружівської сільської ради Недригайлівського району, Біжівської сільської ради, Суховерхівської сільської ради, Черепівської сільської ради Буринського району, Бобрицької сільської ради, Сергіївської сільської ради, Супрунівської сільської ради Білопільського району Сумської області. Запропоновано адміністративний центр об`єднаної територіальної громади розмістити в смт Терни.
6. Також рішенням шостої сесії від 12 травня 2016 року ініційовано добровільне об`єднання десяти територіальних громад.
7. Листом від 13 травня 2016 року №445-02-27 Тернівський селищний голова звернувся до Біжівського сільського голови про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад беручи до уваги історичні, демографічні, культурні, родинні зв`язки, наявність відповідної транспортної інфраструктури.
8. Рішенням сьомої сесії Тернівської селищної ради від 2 серпня 2016 року надано згоду на добровільне об`єднання трьох територіальних громад, а саме: Тернівської селищної ради Недригайлівського району; Біжівської сільської ради; Суховерхівської сільської ради; Черепівської сільської ради Буринського району.
9. Листом від 3 серпня 2016 року Тернівський селищний голова звернувся до Черепівського, Біжівського та Суховерхівського сільських голів з пропозицією об`єднання територіальних громад.
10. Рішенням чотирнадцятої сесії сьомого скликання Біжівської сільської ради від 8 вересня 2016 року звернення (пропозицію) Тернівської селищної ради від 13 травня 2016 року щодо добровільного об`єднання територіальних громад в Тернівську територіальну громаду з центом у селищі Терни взято до відома. Вирішено здійснити подвірний обхід з метою виконання положень Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та пропозиції Тернівської селищної ради щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Призначено сходку жителів Біжівської сільської ради з питань можливого добровільного об`єднання територіальних громад на 9 вересня 2016 року з 10.00 години в Біжівському сільському клубі.
11. Рішенням п`ятнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 12 вересня 2016 року надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради в Тернівську територіальну громаду з центром у селищі Терни.
12. Розпорядженням Тернівського селищного голови від 23 вересня 2016 року №91-ОД утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
13. Рішенням дев`ятої сесії Тернівської селищної ради від 30 вересня 2016 року схвалено проект рішення Тернівської селищної ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад", підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради, сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
14. Рішенням шістнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 30 вересня 2016 року схвалено проект рішення Біжівської сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад", підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Холодне, Шматове, селищ Озерне, Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району, сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради, сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
15. Рішенням десятої сесії Тернівської селищної ради від 4 жовтня 2016 року вирішено об`єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Холодне, Шматове, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни. Доручено Тернівському селищному голові звернутися до Сумської обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Тернівської селищної ради та Тернівського селищного голови в установленому законом порядку.
16. Рішенням сімнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 5 жовтня 2016 року об`єднано з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Холодне, Шматове, селищ Озерне, Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району, сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради, сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни. Доручено Тернівському селищному голові звернутися до Сумської обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Тернівської селищної ради та Тернівського селищного голови в установленому законом порядку.
17. Рішенням позачергової двадцять шостої сесії Біжівської сільської ради від 18 липня 2017 року, розглянувши питання про добровільне приєднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради до Буринської міської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у місті Буринь, та враховуючи результати зборів громадських обговорень від 13 липня 2017 року, рішення постійної комісії Біжівської сільської ради мандатної, з питань регламенту, законності та правопорядку від 18 липня 2017 року, вирішено внести зміни до рішення п`ятнадцятої сесії сьомого скликання Біжівської сільської ради від 12 вересня 2016 року "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради в Тернівську територіальну громаду з центром у селищі Терни", виклавши його в наступній редакції: надати згоду на добровільне приєднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради до Буринської міської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у місті Буринь.
18. Рішенням позачергової тридцять другої сесії Біжівської сільської ради від 14 грудня 2017 року підтримано ініціативу ініціативної групи в порядку місцевої ініціативи про добровільне приєднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради до об`єднаної територіальної громади - Буринської міської ради з адміністративним центром у місті Буринь.
19. Листом від 15 січня 2018 року голова Сумської обласної державної адміністрації, розглянувши звернення щодо сприяння у внесенні змін до перспективного плану стосовно приєднання Біжівської сільської ради до Буринської об`єднаної територіальної громади, повідомив що оскільки Тернівською та Біжівською місцевими радами не скасовані в законодавчому порядку їх рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, прийняті у 2016 році з метою створення Тернівської селищної об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у смт Терни, то вказана селищна об`єднана територіальна громада є утвореною відповідно до чинного законодавства України, а Біжівська сільська рада є такою, що входить до її складу.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Тернівською селищною радою було дотримано вимоги статті 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад, а також відповідачами дотримано порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, визначений у статті 6 даного Закону, забезпечено належне громадське обговорення як пропозиції так і проекту рішення про добровільне об`єднання з метою врахування думки громади.
21. Оскаржувані рішення Біжівської сільської ради на час звернення до суду, будучи застосованими у відповідних правовідносинах, вже вичерпали свою дію, оскільки є вже реалізованими. Скасування оскаржуваних рішень не відновить права позивача. Щодо протиправності рішень Тернівської селищної ради, то позивач не наводить будь-яких правових обґрунтувань їх протиправності.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
22. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає що судами було безпідставно не враховано факт відсутності порядку проведення громадського обговорення, визначеного Біжівською сільською радою.
23. Пропозиція Тернівського селищного голови про об`єднання громад була отримана сільською радою 13 травня 2016 року та була предметом розгляду на сесії Біжівської сільської ради 8 вересня 2016 року, тобто порушено вимоги частини другої статті 6 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" щодо строку проведення обговорення пропозиції.
24. Рішення п`ятнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 12 вересня 2016 року про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад прийнято таємним голосуванням, чим порушено вимоги частини третьої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо прийняття рішення на пленарному засіданні.
25. Громадські обговорення перед прийняттям 30 вересня 2016 року рішення Біжівської сільської ради щодо добровільного об`єднання територіальних громад не проводилося, що підтверджується відсутністю доказів обговорення пропозиції об`єднання громад та проекту рішення.
26. Судами не було враховано що об`єднання територіальних громад здійснювалося не за перспективним планом, оскільки відповідно до Перспективного плану формування територій громад Сумської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 8 вересня 2015 року №1001-р, Біжівська сільська рада Буринського району мала об`єднатися в Чернечослобідську громаду з адміністративним центром в місті Чернеча Слобода.
27. Тернівська селищна рада та Сумська обласна державна адміністрація у відзивах на касаційну скаргу просили залишити оскаржувані судові рушення без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
29. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина третя статті 140, частина перша статті 144 Конституції України).
30. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені також у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
31. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР).
32. Відповідно до статті 6 Закону №280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
33. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, регулює Закон України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (далі - Закон №157-VIII).
34. Відповідно до статті 2 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
35. Порядок ініціювання та розгляду питання про добровільне об`єднання територіальних громад регулюється статтями 5-7 Закону №157-VIII.
36. Так, відповідно до статті 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
37. Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.
38. Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
39. Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.