ПОСТАНОВА
Іменем України
07 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №826/5154/17
адміністративне провадження №К/9901/60840/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/5154/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Київ Інвест Груп" до Комунального підприємства (далі - КП) "Київблагоустрій" виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - КП "Київблагоустрій") про визнання дій протиправними та скасування приписів, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою КП "Київблагоустрій"
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26.04.2018, ухвалене у складі судді Смолія І.В.
та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді - Епель О.В., суддів Губської Л.В., Сорочка Є.О., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 13.04.2017 ТОВ "Київ Інвест Груп" звернулося до суду з позовом, в якому просило:
визнати протиправними дії КП "Київблагоустрій" щодо складання приписів від 10.04.2017 № 1710071, № 1710072;
скасувати приписи КП "Київблагоустрій" від 10.04.2017 №1710071, № 1710072.
Позов обґрунтовано тим, що оспорювані приписи є протиправними, оскільки КП "Київблагоустрій" в порушення пункту 20.2.2 Правил благоустрою міста Києва, затверджених рішенням Київської міської ради від 25.12.2008 № 1051/1051 (далі - Правила благоустрою) не проводило перевірку законності здійснення господарської діяльності ТОВ "Київ Інвест Груп", не складало протокол про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), як це передбачено згаданим Кодексом у випадку виявлення адміністративного правопорушення. При цьому, позивач вказав на те, що ним цілком правомірно здійснюється експлуатація газового автомобільного заправного пункту модульного типу, зокрема, без схеми розміщення, оскільки уповноваженим органом місцевого самоврядування не було прийнято рішення, яким було б врегульовано питання розміщення газових автомобільних заправних пунктів модульного типу в м. Києві.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 26.04.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018, задовольнив позовні вимоги.
3. 03.09.2018 КП "Київблагоустрій" звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018, ухвалити нове рішення - про відмову в задоволенні позовних вимог.
4. Протоколом розподілу справи від 03.09.2018 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи, Анцупова Т.О. - головуючий суддя, судді Стародуб О.П., Кравчук В.М.
5. Верховний Суд ухвалою від 11.09.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
6. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12.06.2019 №729/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює її участь у розгляді даної справи.
Протоколом розподілу справи від 13.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г.
7. Ухвалою судді Верховного Суду від 18.06.2019 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Суди встановили, що 21.12.2012 КП "Київтранспарксервіс" уклало договір з ТОВ "Київпарктранс" № ДНП-12/146 про надання права на експлуатацію 56-ти паркувальних місць на паркувальному майданчику за адресою: м. Київ, вул. Азербайджанська, 1.
01.10.2015 між ТОВ "Київпарктранс" і ТОВ "Де-Люкс" укладено договір № 10-15/01 про надання права на експлуатацію 5 місць на паркувальному майданчику за адресою: м. Київ, вул. Азербайджанська, 1.
Листом від 11.11.2015 № 7/17-13302 Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - Мінрегіонрозвитку) повідомило ТОВ "Де-Люкс" про погодження концепції на розміщення автомобільного газозаправного пункту (далі - АГЗП) модульного типу за вказаною адресою та її схвалення на засіданні Секції "Житлового будівництва, промислової та інженерно-транспортної забудови".
У вказаному листі Мінрегіонрозвитку зазначило, що розміщення АГЗП модульного типу передбачається на ділянці тимчасово організованого паркувального майданчика. Територія майданчика АГЗП модульного типу має тверде покриття. Земельна ділянка, на якій знаходиться паркувальний майданчик, характеризується наявністю інженерних мереж і під`їзних шляхів. Земельна ділянка є невід`ємною частиною паркувального майданчика.
Мінрегіонрозвитку врахував той факт, що автомобільний газозаправний пункт модульного типу виконаний згідно з технічними умовами, є цілісним заводським виробом, його розміщення на території паркувального майданчика, що знаходиться на спірній земельній ділянці не має ознак будівництва, у зв`язку з чим вважав, що містобудівним законодавством не передбачено отримання вихідних даних для проектування об`єкту містобудування, дозвільних документів на виконання будівельних робіт і відповідно, введення в експлуатацію інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю.
Листом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (далі - Департамент містобудування та архітектури) від 19.02.2016 № 2465/0/16-2/27-16 повідомлено ТОВ "Де-Люкс" про погодження розміщення АГЗП модульного типу та операторської на території паркувального майданчика та акцентовано увагу на тому, що запитуваною адресою, в якому акцентував увагу, що АГЗП модульного типу виконаний цілісним заводським виробом; при розміщенні АГЗП модульного типу, на території автостоянки без ознак будівництва містобудівним законодавством не передбачено отримання вихідних даних для проектування об`єкту містобудування, дозвільних документів на виконання будівельних робіт і, відповідно введення об`єкту в експлуатацію; Київською міською радою не прийнято Порядку розміщення газових автомобільних заправних пунктів модульного типу, у зв`язку з цим Департамент містобудування та архітектури не оформлює паспорти прив`язки цих об`єктів до місцевості; Департамент містобудування та архітектури принципово не заперечує щодо розміщення АГЗП модульного типу та операторної на території паркувального майданчика за адресою: м. Київ, вул. Азербайджанська, 1.
Також щодо вказаного АГЗП видано висновок експертизи протипожежного стану об`єкту від 09.03.2016 № 14/03/16; висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи від 05.02.2016 № 05.03.02-07/3173; повідомлення про результати ідентифікації щодо визначення потенційної небезпеки від 28.12.2015; результат ідентифікації об`єкта господарської діяльності від 24.12.2015; лист Дніпровської районної державної адміністрації у м. Києві від 06.04.2016 № 2684/23/4/103; дозвіл Головного управління Держпраці у Київській області від 25.08.2016 № 2268.16.32.
На підставі договору господарського відання від 23.05.2016 № 01-А/А-1 ТОВ "Де-Люкс" передало в експлуатацію ТОВ "Київ Інвест Груп" АГЗП модульного типу та його складові, які призначені для реалізації скрапленого газу.
10.04.2017 старшим інспектором КП "Київблагоустрій" було складено приписи № 1710071, № 1710072, в яких зафіксовано порушення підпункту 13.3.1 пункту 13.1, підпункту 15.3.26 пункту 15.3 Правил благоустрою.
У вказаних приписах позивачу запропоновано усунути виявлені порушення шляхом подання до Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища дозвільної документації на розміщення тимчасової споруди та автомобільного газозаправного пункту (далі - АГЗП) у визначений термін, а в разі відсутності документації - демонтувати тимчасову споруду та АГЗП власними силами.
Крім того, у вказаних приписах міститься попередження позивача про те, що в разі їх невиконання будуть вжиті заходи, згідно з чинним законодавством.
Позивач, вважаючи протиправними дії відповідача щодо складання вказаних приписів від 10.04.2017 № 1710071, № 1710072 та протиправними самі приписи, звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оспорювані позивачем приписи винесені посадовими особами КП "Київблагоустрій" без проведення жодної перевірки та/або будь-якого іншого заходу нагляду (контролю). А позивачем отримано всі документи згідно з пунктом 15.3.26 Правил благоустрою, які можливо було отримати та надано їх КП "Київблагоустрій".
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що повноваження, зокрема, Інспектора КП "Київблагоустрій" проводити самоврядний контроль шляхом приведення перевірок у сфері благоустрою та виносити приписи з метою з`ясування наявності чи відсутності дозвільної документації визначено пунктом 13.3.1, 20.2.11, 20.2.1 Правил благоустрою та Положенням про головного інспектора та інспекторів з благоустрою міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 23.10.2013 № 246/9734 "Про міський благоустрій" (далі - Положення № 246/9734).
11. У відзиві на касаційну скаргу позивач вказав, зокрема на те, що за відсутності прийнятого уповноваженим органом місцевого самоврядування рішення, яким було б врегульовано питання розміщення газових автомобільних заправних пунктів модульного типу в м. Києві, ТОВ "Київ Інвест Груп" позбавлене можливості надати визначений в підпункті 15.3.26 Правил благоустрою генеральний план або схему розміщення.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [далі - КАС України; в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
15. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.
16. Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів визначає Закон України від 06.09.2005 № 2807-IV "Про благоустрій населених пунктів" (далі - Закон № 2807-IV).
17. Пунктом 6 частини першої статті 3 Закону № 2807-IV визначено, що система благоустрою населених пунктів включає здійснення державного, самоврядного і громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів.
18. Завдання контролю у сфері благоустрою населених пунктів визначені у статті 38 Закону № 2807-IV, відповідно до якої контроль у сфері благоустрою населених пунктів спрямований на забезпечення дотримання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та підпорядкування, а також громадянами, у тому числі іноземцями та особами без громадянства, вимог цього Закону, Правил благоустрою території населеного пункту та інших нормативно-правових актів.
19. Державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється місцевими державними адміністраціями.
Порядок здійснення державного контролю у сфері благоустрою населених пунктів визначається цим Законом та іншими законодавчими актами (стаття 39 Закону № 2807-IV).
20. Відповідно до статті 40 Закону № 2807-IV самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.
Для здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, виконанням Правил благоустрою території населеного пункту, в тому числі організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян, утримання в належному стані закріплених за підприємствами, установами, організаціями територій, сільські, селищні, міські ради можуть утворювати інспекції з благоустрою населених пунктів.
Самоврядний контроль за станом благоустрою населених пунктів здійснюється шляхом:
1) проведення перевірок території;
2) розгляду звернень підприємств, установ, організацій та громадян;
3) участі в обговоренні проектів благоустрою територій населених пунктів, іншої технічної документації з питань благоустрою і внесення відповідних пропозицій на розгляд органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій;
4) подання позовів до суду про відшкодування шкоди, завданої об`єктам благоустрою внаслідок порушення законодавства з питань благоустрою населених пунктів, Правил благоустрою території населеного пункту.
Положення про інспекцію з благоустрою населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною або міською радою на підставі Типового положення, яке затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
21. Згідно із пунктом 19.1.1. Правил благоустрою контроль за станом благоустрою міста, а також контроль за дотриманням та здійсненням заходів, спрямованих на виконання вимог Закону України "Про благоустрій населених пунктів", цих Правил здійснюється Головним управлінням контролю за благоустроєм міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), яке виконує функції інспекції з питань благоустрою в м. Києві, та управліннями (відділами) контролю за благоустроєм виконавчих органів районних у м. Києві рад (районних у м. Києві державних адміністрацій), а також Головним управлінням МВС України в м. Києві, іншими структурними підрозділами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в межах наданих повноважень, комунальними підприємствами, установами та організаціями, які несуть відповідальність за належне утримання об`єктів благоустрою.
22. Відповідно до Положення про Департамент міського благоустрою, затвердженого розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27.01.2011 № 94 Департамент благоустрою є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, з питань виконання функцій державної виконавчої влади - відповідним центральним органам державної виконавчої влади.
23. Відповідно до пункту 5 вказаного Положення Департамент благоустрою відповідно до покладених на нього завдань має право, зокрема:
проводити рейди та перевірки територій та об`єктів міста щодо стану їх благоустрою, а також додержання юридичними та фізичними особами законодавства у сфері благоустрою населених пунктів (пункт 5.95);
вносить приписи з вимогою усунення порушень Закону України "Про благоустрій населених пунктів" і Правил благоустрою міста Києва та здійснює контроль за їх виконанням (пункт 5.96);
здійснює складання протоколів про порушення законодавства у сфері благоустрою населених пунктів за статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення для притягнення винних до відповідальності (пункт 5.97);
здійснює у встановленому порядку демонтаж та очищення території міста від безхазяйного майна, самовільно розміщених тимчасових споруд та елементів благоустрою, рекламних носіїв, покинутих будівельних матеріалів і конструкцій, транспортних засобів тощо (пункт 5.101).
24. З огляду на викладене Департамент благоустрою наділений контрольними повноваженнями та здійснює владні управлінські функції у сфері благоустрою міста, приймає рішення про демонтаж та вживає заходи із демонтажу елементів благоустрою.
25. При цьому, відповідно до статей 10, 40, 41 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", пункту 44 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 10 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ", наказу Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 16.01.2007 N 7 "Про затвердження Положення про громадський контроль у сфері благоустрою населених пунктів", підпунктів 1.4, 1.6 пункту 1, пункту 4 наказу Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 09.11.2007 N 177 "Про затвердження Примірного положення про інспекцію з благоустрою населеного пункту" та з метою контролю за станом благоустрою міста Києва рішенням Київської міської ради від 23.10.2013 № 246/9734 було затверджено Положення № 246/9734, відповідно до пункту 1 якого головний інспектор та інспектор з благоустрою міста Києва - посадові особи управління контролю за благоустроєм міста Києва Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), інспектори районних в місті Києві відділів контролю за благоустроєм, інспектори КП "Київблагоустрій" наділені повноваженнями із здійснення контролю за станом благоустрою населеного пункту, виконанням Правил благоустрою міста Києва, а також притягнення винних до відповідальності за порушення законодавства у сфері благоустрою.
26. Відповідно до Статуту КП "Київблагоустрій", затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 21.02.2007 № 167, метою діяльності КП "Київблагоустрій" є зокрема, здійснення заходів, які забезпечують дотримання юридичними та фізичними особами правил благоустрою у м. Києві, зокрема, шляхом внесення приписів та складання протоколів про адміністративні правопорушення. Відповідно до пункту 2.2. Статуту КП "Київблагоустрій" підпорядковане Департаменту благоустрою з питань, визначених чинним законодавством та цим Статутом.
27. При цьому повноваження КП "Київблагоустрій" в частині забезпечення благоустрою міста Києва, що передбачені Положенням про Департамент благоустрою та делеговані КП "Київблагоустрій" були реалізовані ним у цій справі як владні управлінські функції при виконанні зазначеного рішення.
28. Відповідно до статті 34 Закону № 2807-IV правила благоустрою території населеного пункту - це нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування. Типові правила розробляються та затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства. Правила включають, зокрема, порядок здійснення благоустрою та утримання територій об`єктів благоустрою; порядок розміщення малих архітектурних форм; порядок здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів.