ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №826/10241/16
адміністративне провадження №К/9901/60504/18
Верховний Суд у складі коегія суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 826/10241/16
за позовом Фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України) про скасування припису та постанови, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ДАБІ України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.03.2018, ухвалене у складі колегії суддів: головуючого судді Власенкової О.О., суддів Добрянської Я.І., Головань В.І. та
постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31.07.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Файдюка В.В., суддів Мєзєнцева Є.І., Чаку Є.В., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 06.07.2016 ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправними та скасувати ухвалені Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві (далі - Департамент ДАБІ) стосовно нього:
припис від 08.06.2016 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил;
постанову від 23.06.2016 №162/16/10/26-8/2306/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувані припис та постанова винесенні департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві з порушенням процедури перевірки позивача та без урахування дійсних обставин, що стосуються діяльності позивача щодо об`єкта містобудування, який перевірявся. При цьому вказав на те, що не має жодного відношення до порушення: щодо будівництва додаткового поверху будинку, оскільки проект розроблявся не ним; до порушення у зв`язку з неврахуванням в проекті санітарно-епідеміологічних вимог відповідно до пункту 3.1 ДБН В.2.2-15-2005, пожежних вимог відповідно до пункту 4.1 ДБН В.2.2-15-2005, вимог щодо електропостачання, електрообладнання, електроосвітлення відповідно до пункту 5.38 ДБН В.2.2-15-2005, вимог щодо систем зв`язку та сигналізації відповідно до пункту 5.45 ДБН В.2.2-15-2005, вимог щодо енергозбереження відповідно до пунктів 6,1, 6.9 ДБН В.2.2-15-2005 та відображення в проекті вимог до водопостачання та каналізації без урахування вимог пункту 5.13 ДБН В.2.2-15-2005, вимог до опалення, вентиляції і кондиціонування без урахування вимог пункту 5.23 ДБН В.2.2-15-2005, оскільки зазначені питання стосуються сертифікованої діяльності фахівців (інженерів) з відповідної галузі, тоді як позивач є архітектором. Крім того, у відповідача на час проведення перевірки були відсутні підстави для її проведення з огляду на положення пункту 3 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 №71-VІІІ "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" (далі - Закон № 71-VІІІ), відповідно до якого у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних-осіб підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Також, позивач звернув увагу на те, що при визначенні розміру штрафних санкцій 130 500,00 грн відповідачем застосовано неправильний розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 14.03.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 31.07.2018, задовольнив позовні вимоги.
3. 29.08.2018 ДАБІ України звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31.07.2018, ухвалити нове рішення - про відмову в задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою 08.10.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2019 №742/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює її участь у розгляді даної справи.
6. Протоколом розподілу справи від 14.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г.
7. Ухвалою судді Верховного Суду від 19.06.2019 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Суди встановили, що відповідно до статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) та згідно із Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 на підставі звернення ОСОБА_2 від 02.06.2016 № 10/26-П-0206/4, у присутності представника ОСОБА_2 за довіреністю Данильця B.Л., відповідно до направлення для проведення позапланової перевірки від 02.06.2016 у період з 02.06.2016 по 08.06.2016 посадовою особою Департаменту ДАБІ проведено позапланову перевірку дотримання ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті з будівництва житлового будинку на АДРЕСА_1 .
Перед початком перевірки посадовою особою Департаменту ДАБІ було пред`явлено службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
За результатами перевірки складено акт від 08.06.2016, у якому, зокрема зафіксовано, що позивач передав замовнику будівництва ОСОБА_2 проект з порушенням вимог пункту 8 містобудівних умов, а саме: поверховість житлового будинку обмежується чотирма поверхами, тоді як запроектовано чотири поверхи плюс мансардний поверх відповідно до пункту В.9 обов`язкового Додатку в ДБН В.2.2-15-2005 "будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення" при визначенні поверховості надземної частини будинку до кількості поверхів включають усі надземні поверхи (включаючи мансардний). Відповідно до пункту 2.13 ДБН В.2.2-15-2005 при зовнішніх входах до житлових будинків слід передбачати тамбури глибиною не менше 1,4 м, але в зазначеному проекті глибина тамбура складає 1,2 м. У проекті не враховано санітарно-епідеміологічні вимоги відповідно до пункту 3.1 ДБН В.2.2-15-2005, пожежні вимоги відповідно до пункту 4.1 ДБН В.2.2-15-2005, вимоги щодо електропостачання, електрообладнання, електроосвітлення відповідно до пункту 5.38 ДБН В.2.2-15-2005, вимоги щодо систем зв`язку та сигналізації відповідно до пункту 5.45 ДБН В.2.2-15-2005, вимоги щодо енергозбереження відповідно до пунктів 6,1, 6.9 ДБН В.2.2-15-2005. У проекті відображені вимоги до водопостачання та каналізації без урахування вимог пункту 5.13 ДБН В.2.2-15-2005, вимоги до опалення, вентиляції і кондиціонування без урахування вимог пункту 5.23 ДБН В.2.2-15-2005.
У зв`язку з викладеним Департамент ДАБІ дійшов висновку про порушення ФОП ОСОБА_1 вимог абзацу 2 частини першої статті 26 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон № 687-XIV).
На підставі зазначеного акта перевірки Департаментом ДАБІ:
складено протокол про вчинення ФОП ОСОБА_1 правопорушення у сфері містобудівної діяльності у зв`язку з виконанням ним проекту об`єкта будівництва з порушенням вимог пункту 8 містобудівних умов, що є недотриманням вимог абзацу 2 частини першої статті 26 Закону № 687-XIV;
винесено припис від 08.06.2016 про усунення позивачем виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил;
ухвалено постанову від 23.06.2016 №162/16/10/26-8/2306/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон № 208/94-ВР) та накладено на нього штраф у розмірі 130 500,00 грн.
Також суди встановили, що на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 07.12.2012 № 5157 власником земельної ділянки, на якій здійснюється будівництво, є ОСОБА_2
Згідно з довідкою ФОП ОСОБА_1 " об`єкту "Будівництво житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 " присвоєно ІІІ категорію складності.
На момент укладення договору на розроблення та виготовлення проектної документації від 17.07.2013 №88/07, укладеного з позивачем, вже було розпочате будівництво зазначеного вище об`єкту, але не вистачало розрахункових даних відповідно до існуючого проекту.
З договору на розроблення та виготовлення проектної документації від 17.07.2013 №88/07 встановлено, що позивачу доручено виконати роботи по розробці проектної документації об`єкту "Будівництво житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 " стадія "Р".
Вказаним договором передбачено, що розділ стадії "Р" складається з архітектурного розділу та розділу конструктивних рішень. До складу розділу стадії "Р" не включено інженерний розділ, який стосується питань опалення будинку, водопостачання будинку, електропостачання будинку, каналізації будинку, вентиляції та кондиціонування. Тобто, договором не передбачалося виконання проектувальних робіт з інженерного розділу.
Проект на будівництво житлового будинку на АДРЕСА_1 складений 02.08.2011 Товариством з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Український архітектурно-будівельний центр", є об`єктом авторського права, у 2011 році в установленому порядку затверджений замовником будівництва.
Позивач, вважаючи, що припис та постанова Департаменту ДАБІ є необґрунтованими та незаконними, а його права у зв`язку із їх схваленням порушеними, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що припис та постанова складені незаконно, з грубим порушенням принципів цивільного та адміністративного права, дії Департаменту ДАБІ під час перевірки є протиправними, оскільки договором, укладеним позивачем з третьою особою, не передбачалося виконання проектувальних робіт з інженерного розділу, позивач такі роботи не виконував та не може відповідати за порушення, допущені при виконанні цих робіт іншою особою. При цьому судом апеляційної інстанції вказано на те, що порушення, які інкримінуються позивачу щодо санітарно-епідеміологічних вимог, електропостачання, електрообладнання, електроосвітлення, систем зв`язку та сигналізації, енергозбереження, водопостачання та каналізації, опалення, вентиляції і кондиціонування не можуть мати ніякого відношення до позивача, оскільки дані види робіт є ліцензованою діяльністю.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що посадова особа Департаменту ДАБІ при здійсненні заходів державного архітектурно -будівельного контролю, видачі оскаржуваного припису, винесенні постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності діяла лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. У відзиві на касаційну скаргу відповідача ФОП ОСОБА_1 вказує на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій, а також зазначає, про встановлений Законом № 71-VІІІ мораторій на проведення перевірок у 2015 та 2016 роках.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Згідно з статтею 1 Закону України від 16.11.1992 №2780-XII "Про основи містобудування" (далі - Закон №2780-XII) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
15. Статтею 6 Закону №2780-XII визначено, що законодавство України про містобудування складається з Конституції України, цього Закону, законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність" та інших нормативно-правових актів, що видаються на їх виконання.
16. Органи, що здійснюють державне регулювання у сфері містобудування, наведені у статті 7 Закону №2780-XII, за змістом якої, таке регулювання здійснюється, зокрема, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.
17. Так, у відповідності з положеннями частин першої, другої статті 10 Закону №687-XIV для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури, додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
18. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону №3038-VI.
19. В свою чергу, абзацом четвертим статті 3 Закону №3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
20. Частинами першою, другою, пунктами 1, 2 частини четвертої статті 41 Закону №3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
21. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
22. На виконання приписів названої вище правової норми Закону №3038-VI постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 "Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю" затверджено Порядок №553, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
23. За змістом пункту 1 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону №3038-VI, здійснюється, зокрема, таким органом державного архітектурно-будівельного контролю як Держархбудінспекція.
24. За приписами пунктів 5, 7 вищенаведеного Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
25. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
26. Підставами для проведення позапланової перевірки, окрім іншого, є: звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
27. В той же час, за правилами підпунктів 2, 3, 10 пункту 11 Порядку №553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію.
28. Крім того, пунктами 16-20 Порядку №553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.
Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.