ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №826/8482/15
адміністративне провадження №К/9901/17529/18, К/9901/17532/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Мацедонської В.Е.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні
касаційні скарги Кабінету Міністрів України та представника Міністра Кабінету Міністрів України - Головатенко Ольги Миколаївни на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2017 року (головуючий суддя - Сорочко Є.О., судді - Межевич М.В., Земляна Г.В.)
за позовом Всеукраїнської громадської організації "Комітет конституційно-правового контролю Україна", Голови Громадської ради при Державній екологічній інспекції України ОСОБА_1,
до відповідача-1 - Кабінету Міністрів України,
відповідача-2 - Прем`єр - міністра України Яценюка Арсенія Петровича,
відповідача-3 - Міністра Кабінету Міністрів України Онищенко Ганни Володимирівни,
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2015 року ОСОБА_1 як голова Всеукраїнської громадської організації "Комітет конституційно-правового контролю України", та як голова Громадської ради при Державній екологічній інспекції України звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, Прем`єр-міністра України Яценюка А.П., Міністра Кабінету Міністрів України Онищенко Г.В. про (з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 14.11.2016):
- визнання бездіяльності Кабінету Міністрів України, Прем`єр-міністра України Яценюка А.П. (за період з 27.02.2014 по 14.04.2016) та Міністра Кабінету Міністрів України Онищенко Г.В. (за період з 02.12.2014 по 14.04.2016), що полягає у невиконанні вимог ст. 6 постанови Кабінету Міністрів України "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" №996 від 03.11.2010, у частині забезпечення проведення не рідше ніж два рази на рік зустрічі голів громадських рад утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, з Прем`єр-міністром України та іншими членами Кабінету Міністрів України, - протиправними;
- зобов`язання Кабінет Міністрів України здійснити заходи для виконання вимог ст. 6 постанови Кабінету Міністрів України "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" №996 від 03.11.2010, шляхом забезпечення проведення, не рідше ніж два рази на рік, зустрічей голів громадських рад, утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, з Прем`єр-міністром України та іншими членами Кабінету Міністрів України.
Позовні вимоги мотивовані тим, що у період з 27 лютого 2014 року по 24 квітня 2015 року Кабінет Міністрів України (та в свою чергу і Прем`єр-міністр як очільник цього органу державної влади) порушив ст. 6 Постанови №996, адже не провів жодної зустрічі голів громадських рад, утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, з Прем`єр-міністром України та іншими членами Кабінету Міністрів України. А в період з 27 лютого 2014 року по 24 квітня 2015 року Кабінетом Міністрів України було прийнято понад 2438 нормативно-правових документів, в процесі підготовки яких не враховувалася громадська думка.
Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2017 року в задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи судове рішення у справі, суд виходив з того, що представником Кабінету Міністрів України наголошено та не спростовано позивачами, що 15.04.2014 відбулася зустріч Віце-прем`єр-міністра України Олександра Сича з представниками інститутів громадянського суспільства, у результаті чого цей захід відвідали близько 130 представників громадянського суспільства (роздруківка з офіційного веб-порталу Кабінету Міністрів України додано до справи). В той же час позивачі жодним чином не були позбавлені права прийняти участь у вказаному заході, який відвідали близько 130 представників громадянського суспільства. Крім того, суд вказав, що право на звернення до суду в інтересах інших громадських рад, утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських держадміністраціях, аніж Громадської ради при Державній екологічній інспекції України, у позивачів відсутнє.
Короткий зміст судового рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2017 року апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації "Комітет конституційно-правового контролю України", голови Громадської ради при Державній екологічній інспекції України ОСОБА_1 задоволено частково.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2017 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України, Прем`єр-міністра України Яценюка Арсенія Перовича (за період з 27.02.2014 по 14.04.2016) та Міністра Кабінету Міністрів України Онищенко Ганни Володимирівни (за період з 02.12.2014 по 14.04.2016), що полягає у невиконанні вимог ст. 6 постанови Кабінету Міністрів України "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" №996 від 03.11.2010 - скасовано та в цій частині ухвалено нову постанову, якою позов Всеукраїнської громадської організації "Комітет конституційно-правового контролю України", голови Громадської ради при Державній екологічній інспекції України ОСОБА_1 в цій частині вимог - задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України, Прем`єр-міністра України Яценюка Арсенія Перовича (за період з 27.02.2014 по 14.04.2016) та Міністра Кабінету Міністрів України Онищенко Ганни Володимирівни (за період з 02.12.2014 по 14.04.2016), що полягає у невиконанні вимог ст. 6 постанови Кабінету Міністрів України "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" №996 від 03.11.2010, у частині забезпечення проведення не рідше ніж два рази на рік зустрічі голів громадських рад утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, з Прем`єр-міністром України та іншими членами Кабінету Міністрів України.
В іншій частині постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2017 року залишено без змін.
Скасовуючи частково постанову суду першої інстанції, апеляційний суд зазначив, що відповідачами не надано суду жодних доказів з проведення зустрічі голів громадських рад, утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, з Прем`єр-міністром України та іншими членами Кабінету Міністрів України у період з 27.02.2014. у зв`язку з чим дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог у вказаній частині. Водночас, позовні вимоги позивачів в частині зобов`язання Кабінет Міністрів України здійснити заходи з виконання ст. 6 постанови Кабінету Міністрів України "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" №996 від 03.11.2010, шляхом забезпечення проведення, не рідше ніж два рази на рік, зустрічей голів громадських рад, утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, з Прем`єр-міністром України та іншими членами Кабінету Міністрів України, суд визнав такими, що не підлягають задоволенню, оскільки зазначені повноваження віднесені до дискреційних повноважень вказаного органу. Крім того, суд апеляційної інстанції додав, що захисту в судовому порядку підлягає вже порушене право, а не те, яке може бути порушено в майбутньому, і щодо якого невідомо, буде воно порушено, чи ні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
02 червня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга представника Міністра Кабінету Міністрів України (далі - скаржник-1) на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2017 року, в якій відповідач-3 просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник-1 вказує, що повноваження громадських рад так само як і повноваження голів громадських рад, припинено 06.12.2014 (з моменту набрання чинності постановою Уряду від 26.11.2014 №688 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996"). Отже, вважає висновки суду апеляційної інстанції про допущення Міністром Кабінету Міністрів України Онищенком Г.В. протиправної бездіяльності, яка полягає у невиконанні вимог п. 6 постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2014 №996, помилковими.
Всеукраїнською громадською організацією "Комітет конституційно-правового контролю Україна" до Суду надано заперечення на касаційну скаргу, в яких вказано на безпідставність викладених в ній доводів. Позивач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
06 червня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Кабінету Міністрів України (далі - скаржник-2) на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2017 року, в якій відповідач-1 просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник-2 зазначає, що станом на грудень 2014 року діяли 27 громадських рад, що складало близько третини від загальної кількості рад. Вказує, що у березні-квітні 2014 року члени Кабінету Міністрів України провели зустрічі, у тому числі за участю голів та інших членів громадських рад. Ці зустрічі були проведені Міністром освіти і науки, Міністром екології і природних ресурсів, Міністром охорони здоров`я, Міністром молоді та спорту, Міністром енергетики та вугільної промисловості, Міністром аграрної політики та продовольства, Міністром інфраструктури, Міністром фінансів, а також за дорученням членів Кабінету Міністрів їх заступниками. Вказує, що 15.04.2014 Секретаріатом Кабінету Міністрів було організовано зустріч Віце-прем`єр-міністра Сича О.М. з представниками інститутів громадянського суспільства та громадських рад. Відповідач-1 звертає увагу, що участь у заході мали можливість взяти усі бажаючі, в тому числі і позивач, оскільки захід проходив з відкритою акредитацією. Вказані обставини, як зазначає відповідач-1. підтверджуються наявними в матеріалах справи доказами. Таким чином, вважає, що суд апеляційної інстанції не в повній мірі з`ясував обставини, що мали значення для вирішення спору і помилково скасував законне рішення суду першої інстанції.
Позивачем до Суду надано заперечення на касаційну скаргу скаржника-2, в яких вказано на безпідставність викладених в ній доводів. Позивач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 06 жовтня 2020 року зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Всеукраїнська громадська організація "Комітет конституційно-правового контролю України" делегувала свого представника до участі в установчих зборах по формуванню нового складу Громадської ради при Державній екологічній інспекції України ОСОБА_1 .
В період з 14.06.2011 та (з перервами у зв`язку з переобранням 09.07.2013 та 27.03.2015, 18.08.2016) ОСОБА_1 є Головою Громадської ради при Державній екологічній інспекції України.
15.04.2014 відбулася зустріч Віце-прем`єр-міністра України Олександра Сича з представниками інститутів громадянського суспільства, у результаті чого цей захід відвідали близько 130 представників громадянського суспільства (роздруківка з офіційного веб-порталу Кабінету Міністрів України додано до справи).
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" від 03.11.2010 р. №996 затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, а також Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації (далі - Постанова №996).
Відповідно до п. 4 Постанови №996 міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним, районним у містах Києві та Севастополі державним адміністраціям слід: вжити заходів для проведення протягом трьох місяців з дня набрання чинності цією постановою установчих зборів за участю інститутів громадянського суспільства для утворення громадських рад при центральних і місцевих органах виконавчої влади та забезпечити їх функціонування; до утворення зазначених рад забезпечити функціонування громадських рад, утворених до набрання чинності цією постановою; відповідно до законодавства забезпечити урахування позиції професійних спілок та їх об`єднань, організацій роботодавців та їх об`єднань під час прийняття рішень з питань, що стосуються формування та реалізації соціально-економічної політики і регулювання соціально-трудових відносин.
Положеннями п. 5 Постанови №996 рекомендовано органам місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими цією постановою Порядком і Типовим положенням.
Відповідно до п. 6 Постанови №996 Міністрові Кабінету Міністрів України з метою забезпечення врахування громадської думки у процесі підготовки та організації виконання рішень Кабінету Міністрів України забезпечити проведення двічі на рік зустрічей голів громадських рад, утворених при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, з Прем`єр-міністром України та іншими членами Кабінету Міністрів України.
В подальшому, п. 6 Постанови №996 (зі змінами, внесеними постановою №234 від 08.04.2015) викладено в такій редакції: з метою забезпечення врахування громадської думки у процесі підготовки та організації виконання рішень Кабінету Міністрів України, формування та реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення: