ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 818/3740/15
адміністративне провадження №К/9901/6727/18, К/9901/6728/18, К/9901/6730/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Смоковича М.І.,
Шевцової Н.В.,
секретар - Мовчан А.В.,
за участю
позивача - ОСОБА_1,
представника позивача - Іваноцова А.В.,
представника Міністерства юстиції України - Козиренка С.П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження
касаційні скарги Державної фіскальної служби України, Київської міської митниці Державної фіскальної служби та Міністерства юстиції України на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року (головуючий суддя - Павлічек В.О., судді - Прилипчук О.А., Соколов В.М.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року (головуючий суддя - Резнікова С.С., Бегунц А.О.. Старостін В.В.) у справі
за позовом ОСОБА_1
до Державної фіскальної служби України, Київської міської митниці Державної фіскальної служби
про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
23 листопада 2015 року позивач, ОСОБА_1, звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Державної фіскальної служби України (відповідач 1), Київської міської митниці ДФС України (відповідач 2), в якому просив:
визнати протиправним та скасувати наказ Державної фіскальної служби України "Про звільнення ОСОБА_1 " від 26 жовтня 2015 року №3413-о;
поновити ОСОБА_1 на посаді начальника митного поста "Західний" Київської міської митниці ДФС;
стягнути з Київської міської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 компенсацію за час вимушеного прогулу;
стягнути з Київської міської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 моральну шкоду у розмірі 10000 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що з квітня 1994 року він проходив службу в митних органах України на різних посадах. Наказом Голови державної фіскальної служби України від 26 жовтня 2015 року №3413-0 його було звільнено з останньої посади - начальник митного поста "Західний" Київської міської митниці ДФС з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади" та п.7-2 частини першої ст. 36 КЗпП України, у зв`язку із застосуванням заборони передбаченої ч.3 ст. 1 Закону України "Про очищення влади", як до особи, яка сукупно не менше одного року обіймала посаду у період 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року. Позивач вважає, що наказ про звільнення прийнятий з порушенням передбаченого трудовим законодавством України порядку без наявності законних підстав, оскільки в період з 10 січня 2011 року по 13 квітня 2011 року він перебував на лікарняному у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю. Крім того, наказом голови комісії з припинення Енергетичної митниці № 375-кв від 24 травня 2011 року позивачу було надано відпустку по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку в період з 25 травня 2011 року по 02 серпня 2013 роки. Отже, позивач вважає, що фактично не обіймав вищевказані посади сукупно протягом одного року. Також, позивач звертає увагу на обставини проведення Державною фіскальною службою України відповідної перевірки, за результатами якої складено довідку від 25 лютого 2015 року про те, що до позивача не застосовуються заборони, передбачені частиною третьої або четвертої ст. 1 Закону України "Про очищення влади". Дана довідка не скасована. Позивач стверджує, що звільнивши його за приписами Закону України "Про очищення влади" без будь-яких обґрунтованих та законних підстав, встановивши заборону протягом десяти років обіймати окремі посади, відповідач протиправно обмежив законне право позивача вільно обрати професію та рід трудової діяльності
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Київської міської митниці ДФС про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної фіскальної служби України "Про звільнення ОСОБА_1 " від 26.10.2015 року № 3413-о;
Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника митного поста "Західний" Київської міської митниці Державної фіскальної служби;
Стягнуто з Київської міської митниці ДФС (бул. Івана Лепсе, 8-А, м. Київ, 03680, код ЄДРПОУ 39422888) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1, РНОКПП НОМЕР_1 ) компенсацію за час вимушеного прогулу в розмірі 9870 грн. (дев`ять тисяч вісімсот сімдесят гривень) 77 коп.;
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Допущено до негайного виконання постанову в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника митного поста "Західний" Київської міської митниці Державної фіскальної служби та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць в сумі 2 259,79 грн. (дві тисячі двісті п`ятдесят дев`ять гривень 79 коп.).
Задовольняючи позовні вимоги окружний суд виходив з того, що органом, до повноважень якого належить здійснення перевірки відносно позивача, є саме Державна фіскальна служба України, а особою, відповідальною за організацію такої перевірки і прийняття рішення за її наслідками, - керівник даної служби, і саме висновок за наслідками такої перевірки може бути підставою для звільнення особи, щодо якої здійснено перевірку. В даному випадку, як встановив суд, спільна робоча група не є органом, до повноважень якого законом віднесено здійснення перевірки стосовно позивача. Спільною робочою групою здійснювалась перевірка не відносно позивача, а відносно Державної фіскальної служби України. Суд зазначив, що сам по собі Звіт спільної робочої групи без наявності відповідного висновку згідно ст.5 Закону України "Про очищення влади" не може бути підставою для звільнення позивача. Суд також звернув увагу на те, що з 11 членів робочої групи даний звіт підписаний 4 членами з окремими думками та одним не підписаний взагалі. Крім того, суд при прийнятті рішення критично оцінив посилання відповідачів на протокольне рішення Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №116, яким доручено голові ДФС забезпечити виконання Закону України "Про очищення влади" в частині прийняття відповідних рішень щодо посадових осіб Державної фіскальної служби, до яких застосовуються заборони, визначені Законом, оскільки виконання відповідачем зазначеного протокольного рішення не звільняє його від обов`язку дотримуватись при цьому порядку, визначеного самим Законом України "Про очищення влади".
За наслідками апеляційного оскарження постанови Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року апеляційні скарги Державної фіскальної служби України, Київської міської митниці ДФС залишено без задоволення, а вказане судове рішення - без змін.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)
02 липня 2016 року Київська міська митниця ДФС (далі - скаржник-1) звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року.
В касаційній скарзі Київська міська митниця ДФС, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
В обґрунтування поданої касаційної скарги Київська міська митниця ДФС вказує на те, що приписами ст. 36 КЗпП України передбачено, що підставою припинення трудового договору є обставини, передбачені Законом України "Про очищення влади". Таким чином, на виконання норм Закону України "Про очищення влади", "Про Кабінет Міністрів України", постанови КМУ від 18 липня 2007 року №950 "Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України", ДФС України видано наказ про звільнення ОСОБА_1, з посади. Скаржник-1 вважає, що судами залишено поза увагою той факт, що позивача звільнено з займаної посади внаслідок прийняття рішення Кабінетом Міністрів України і дане рішення не оскаржено позивачем, а спірний наказ виданий на виконання протокольного рішення Кабінету Міністрів України. Також, Київська міська митниця ДФС вказує на те, що судами здійснено невірний розрахунок суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яку стягнуто на користь позивача, оскільки середньоденна заробітна плата останнього на день звільнення становить 82,86грн.
06 червня 2016 року ДФС України (далі - скаржник-2) до Вищого адміністративного суду України подано касаційну скаргу на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року.
В касаційній скарзі ДФС України не погодилась із зазначеними судовими рішеннями з підстав порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, та просила скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року в частині задоволених позовних вимог та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 в повному обсязі.
В обґрунтування касаційної скарги ДФС України посилається на доводи, аналогічні викладеним у касаційній скарзі Київської міської митниці ДФС. Окрім цього, вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій в порушення вимог статей 159, 163 КАС України не вказали мотиви неврахування доказів стосовно того, що на ОСОБА_1 поширюються визначені Законом України "Про очищення влади" критерії здійснення очищення влади (люстрації); незастосування заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону України "Про очищення влади", до ОСОБА_1 є порушенням даного Закону.
12 серпня 2018 року Міністерством юстиції України (далі - скаржник-3) також подано касаційну скаргу на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року.
В касаційній скарзі Міністерство юстиції України, вказуючи на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, яке призвело до помилкових висновків, просило скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 в повному обсязі.
Касаційна скарга Міністерства юстиції України вмотивована тим, що оскаржуваними судовими рішеннями порушено права Міністерства як головного державного органу, що забезпечує формування та реалізацію державної політики, уповноваженого на забезпечення проведення перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", що забезпечує ведення Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону. Міністерство зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що орган влади порушив процедуру звільнення, оскільки звільнення може відбуватись як в порядку перевірки (за наявності критеріїв, що зазначені в ст. 3 Закону), так і в порядку застосування п. 2 Прикінцевих і перехідних положень Закону (за наявності критерію, передбаченого виключно ч. 1 ст. 3 Закону). Скаржник-3 вказує на те, що наявність відомостей в особовій справі особи про перебування її у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року на посадах, визначених п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону є безумовною підставою для застосування до особи заборони, визначеної ч. 3 ст. 1 Закону, та її звільнення на підставі п. 7-2 ст. 36 КЗпП України. Також скаржник звертає увагу на те, що відповідно до ст. 5 Закону України "Про очищення влади", який є спеціальним, Міністерство юстиції України є органом, уповноваженим на забезпечення проведення перевірки, передбаченої цим Законом.
Позивачем до Суду подано відзив на касаційні скарги відповідачів, в якому останній вказує на безпідставність викладених в них доводів. Зазначає, що відповідно до висновків Венеціанської комісії щодо положень Закону України "Про очищення влади" вказано на те, що відповідальність при проведенні люстрації повинна носити індивідуальний характер, а не колективний, тобто кожна особа, яка підпадає під дію цього Закону, повинна нести відповідальність лише за те, що вона дійсно скоїла протягом вказаного у Законі періоду. Вважає, що відпповдіачем-1 взагалі не проводилась перевірка стосовно приймання позивачем рішень, направлених на сприяння узурпації влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки та оборони України тощо. Позивач просив залишити касаційні скарги без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 17 квітня 2018 року зазначену касаційну скаргу прийнято до провадження та призначено до розгляду.
В судове засідання, призначене на 07 жовтня 2020 року, представники відповідачів, належним чином повідомлені про дату, час та місце його проведення, не з`явились.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
З квітня 1994 року позивач проходив службу в митних органах України на різних посадах. У період з 06 травня 2010 року по 01 листопада 2011 року ОСОБА_1 обіймав посаду заступника начальника Енергетичної регіональної митниці. З 06 жовтня 2015 року перебував на посаді начальника митного поста "Західний" Київської міської митниці ДФС.
Наказом ДФС України від 14 листопада 2014 року №270 з метою виконання Закону України "Про очищення влади" було розпочато перевірки відповідно до вимог зазначеного Закону стосовно посадових осіб органів ДФС.
Відповідно до вимог ст. 4, ст. 5 Закону України "Про очищення влади", позивачем 05 листопада 2014 року було подано заяву про проведення перевірки щодо до нього, після чого відносно позивача Державною фіскальною службою України була проведена відповідна перевірка та складено довідку від 25 лютого 2015 року, якою встановлено, що до ОСОБА_1 не застосовуються заборони, передбачені частиною третьої або четвертої ст. 1 Закону України "Про очищення влади".
Кабінетом Міністрів України доручено Міністерству юстиції створити спільну робочу групу з представників Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України, Національного агентства України з питань державної служби та Секретаріату Кабінету Міністрів України для проведення перевірки виконання Державною фіскальною службою України норм Закону України "Про очищення влади". За результатами проведеної перевірки складений звіт від 20 жовтня 2015 року, в якому зазначено про виявлені порушення щодо незастосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади", до заступників керівників в територіальних органах ДФС України, зокрема, ОСОБА_1 . Також перевіркою встановлено, що відносно посадових осіб ДФС України складено довідки за формою згідно з додатком 5 до Порядку проведення перевірки, в яких зазначено, що до вищезазначених осіб заборони, передбачені частиною третьою статті 1 Закону, не застосовуються, що не відповідає вимогам Закону
За результатами перевірки запропоновано Голові ДФС України:
на виконання норм Закону та на підставі пункту 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України невідкладно вжити заходів щодо звільнення з посад осіб, до яких застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону, на основі критеріїв, визначених частинами першою та другою статті 3 Закону, в тому числі посадових осіб, які наведені в додатках 4 та 5, та поінформувати Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад, а саме надати відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади". Такі особи згідно з вимогами Закону повинні бути звільнені виключно на підставі пункту 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України, оскільки Закон є спеціальним, звільнення вказаних осіб з інших визначених КЗпП України підстав не передбачено;
провести службове розслідування щодо складання Довідок за формою згідно з додатком 5 до Порядку проведення перевірки стосовно осіб (35 виявлених довідок) в яких зазначено, що до посадових осіб передбачені частиною третьою статті 1 Закону заборони не застосовуються, що не відповідає вимогам Закону.
Протокольним рішенням Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №116 доручено голові ДФС забезпечити виконання Закону України "Про очищення влади" в частині прийняття відповідних рішень щодо посадових осіб Державної фіскальної служби, до яких застосовуються заборони, визначені Законом.
Наказом Голови державної фіскальної служби України від 26 жовтня 2015 року №3413-0 позивача звільнено з посади начальника митного поста "Західний" Київської міської митниці ДФС у зв`язку із застосуванням заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" до заступників керівників в територіальних органах ДФС України. Підставами прийняття даного наказу про звільнення зазначено п.7-2 частини першої ст. 36 КЗпП України, Закон України "Про очищення влади", звіт про результати проведеної перевірки щодо виконання ДФС норм Закону України "Про очищення влади" від 21 жовтня 2015 року, пункт 6 витягу з протоколу №116 засідання Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
Стаття 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина 1 статті 1 Закону України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року №1682-VII (далі - Закон №1682-VII): очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Пункт 10 частини 1 статті 2 Закону №1682-VII: заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади.
Частина 3 статті 1 Закону №1682-VII: протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
Пункт 8 частини 1 статті 3 Закону №1682-VII: заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Частина 1 статті 4 Закону №1682-VII: особи, які перебувають на посадах, визначених у пунктах 1 - 10 частини першої статті 2 цього Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у частині четвертій статті 5 цього Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону.
Частина 1 статті 5 Закону №1682-VII: органом, уповноваженим на забезпечення проведення перевірки, передбаченої цим Законом, є Міністерство юстиції України.
Частина 4 статті 5 Закону №1682-VII: організація проведення перевірки осіб (крім професійних суддів та осіб, зазначених в абзаці третьому цієї частини) покладається на керівника відповідного органу, до повноважень якого належить звільнення з посади особи, стосовно якої здійснюється перевірка.
Частина 5 статті 5 Закону №1682-VII: перевірці підлягають:
достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону;
достовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та відповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру, поданій особою за минулий рік за формою, що встановлена Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції" (далі - декларація), набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1 - 10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел.
Частина 7 статті 5 Закону №1682-VII: керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, не пізніше ніж на третій день після отримання заяви надсилає до відповідних районних, міських (міст обласного значення), районних у містах територіальних органів державної влади за місцем проживання особи, до компетенції яких належить проведення перевірки відповідних відомостей, визначених у пункті 1 частини п`ятої цієї статті, запити про перевірку відомостей щодо особи, стосовно якої проводиться перевірка, до яких додаються копії заяви.
Частина 12 статті 5 Закону №1682-VII: у разі встановлення за результатами перевірки особи недостовірності відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України для офіційного оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України інформації про надходження такого висновку та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", не пізніш як у триденний строк з дня одержання такого висновку.
Частина 14 статті 5 Закону №1682-VII: керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, на підставі висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, не пізніше ніж на третій день з дня отримання такого висновку, керуючись положеннями частини третьої або четвертої статті 1 цього Закону, звільняє таку особу із займаної посади або не пізніше ніж на третій день з дня його отримання надсилає такий висновок керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та ініціювання звільнення з посади особи, стосовно якої було здійснено перевірку, для її звільнення з посади у встановленому законом порядку не пізніше ніж на десятий день з дня отримання висновку.