ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 813/763/16
адміністративне провадження № К/9901/15849/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Смоковича М.І., Шевцової Н.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2016 року (головуючий суддя - Кравців О.Р.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2017 року (головуючий суддя - Костів М.В., судді - Гулид Р.М., Шавель Р.М.) у справі
за позовом ОСОБА_1
до Львівської обласної ради,
треті особи - ОСОБА_2, ОСОБА_3
про визнання протиправним та скасування рішення, -
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2016 року до Львівського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 (далі - позивач) з адміністративним позовом до Львівської обласної ради (далі - відповідач), треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, ОСОБА_2 (третя особа-1), ОСОБА_3 (третя особа-2), про визнання протиправним та скасування рішення відповідача №5 від 19.11.2015 "Про обрання першого заступника та заступника голови обласної ради".
Позовні вимоги мотивовані тим, що зазначене рішення приймалося з грубим порушенням Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту Львівської обласної ради, оскільки всупереч п.п. 5-18 Регламенту обласна рада провела таємне голосування щодо затвердження кандидатур першого заступника та заступника голови Львівської обласної ради, включивши кандидатури на ці посади водночас до одного виборчого бюлетеня. Таким чином, депутати обласної ради були неправомірно обмежені у можливості обрання кандидатів на зазначені виборні посади. Вважає, що обласна рада прийняла одночасно самостійні правові акти, предмет регулювання яких є різним, адже посади першого заступника та заступника голови обласної ради є різними як за обсягом повноважень так і за персональним складом кандидатур на ці посади.
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Ухвалюючи судові рішення у справі, суди попередніх інстанцій виходили з того, що обрання заступника (заступників) голови обласної ради є виключною компетенцією обласної ради, реалізується на пленарних засіданнях обласної ради шляхом таємного голосування, та проводиться у порядку, визначеному регламентом відповідної ради. Дослідивши наявні у матеріалах справи докази, суди дійшли висновку, що процедура обрання заступників голови Львівською обласною радою проведена з врахуванням усіх вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та діючого Регламенту Львівської обласної ради. З приводу посилань позивача на те, що голосування слід було проводити щодо кожної кандидатури заступника голови обласної ради окремо, суди звернули увагу на те, що чинним законодавством, зокрема, Регламентом, такої вимоги не передбачено; подавати кандидатури одночасно на посаду першого заступника та заступника відповідними нормами не заборонено. Суди зважили на покликання позивача з приводу того, що форма бюлетеня позбавляла його права голосувати щодо кожної кандидатури окремо (по-різному), однак врахували, що позивачем не використане передбачене законом право на висування інших кандидатур, подання інших пропозицій або заперечень проти проекту рішення на стадіях його підготовки та у процесі його прийняття.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
25 травня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 26 липня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2017 року, в якій позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує, що всупереч п.п 5-18 ст. 66 Регламенту Львівська обласна рада провела таємне голосування щодо затвердження кандидатур першого заступника та заступника голови Львівської обласної ради, включивши кандидатури на ці посади водночас до одного виборчого бюлетеня. Таким чином, вважає, що депутати були неправомірно обмежені у можливості обрання кандидатів на зазначені виборні посади Львівської обласної ради. Вважає, що судами залишено поза увагою те, що форма бюлетеню позбавляла позивача можливості вибору однієї із запропонованих кандидатур, по суті зумовлюючи голосування або за обох кандидатів на обидві посади, або за жодного з них. Вказує, що практика так званого "пакетного" голосування визнана Конституційним судом України такою, що не відповідає чинним конституційним процедурам у державі. Зазначає, що суди попередніх інстанцій безпідставно усунулись від оцінки в якості доказу форми бюлетеня.
Ухвалою Верховного Суду від 06 жовтня 2020 року зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 19.11.2015 депутати обласної ради обрали Тимчасову лічильну комісію /а.с.67/.
Згідно з протоколом №1 першого пленарного засідання І сесії Львівської обласної ради VII скликання від 19.11.2015 обраний раніше голова обласної ради ОСОБА_4 запропонував кандидатури ОСОБА_2, ОСОБА_3 на посаду першого заступника та заступника голови Львівської обласної ради, та запропонував до бюлетеня для таємного голосування внести ці дві кандидатури і проголосувати "пакетом" /а.с.73/.
Тимчасовою лічильною комісією 19.11.2015 прийнято рішення про час, місце і порядок таємного голосування щодо обрання першого заступника та заступника голови Львівської обласної ради (протокол №5) і рішення про формування бюлетенів для таємного голосування (протокол №6) /а.с.52, 53, 54/.
Згідно з протоколом Тимчасової лічильної комісії №7 від 19.11.2015 року першим заступником голови обласної ради обрано ОСОБА_2, а заступником ОСОБА_3 ; загальний склад ради - 84 депутати; кількість депутатів, що одержали бюлетені - 67; кількість бюлетенів визнаних недійсними - 1; кількість голосів "за" - 64; кількість голосів "проти" - 1; кількість голосів "утримався" - 1 /а.с.55/.
Львівська обласна рада 19.11.2015 прийняла рішення №5 "Про обрання першого заступника та заступника голови обласної ради", яким вирішила: обрати першим заступником голови обласної ради депутата ОСОБА_2 ; обрати заступником голови обласної ради ОСОБА_3 ; контроль за виконанням рішення покласти на голову обласної ради /а.с.170/.
Позивач, вважаючи таке рішення прийнятим з порушенням процедури, а отже, протиправним та таким, що порушує права депутатів обласної ради, звернувся з позовом до суду.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Згідно з ч. 1 ст. 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 43 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: обрання голови ради, відповідно заступника голови районної ради та першого заступника, заступника голови обласної ради, звільнення їх з посади.
За приписами ч. 1 та ч. 2 ст. 56 Закону №280/97-ВР районна, районна у місті рада обирає заступника голови ради. Обласна рада обирає першого заступника, заступника голови ради.
Заступник голови районної, районної у місті (у разі її створення) ради, перший заступник, заступник голови обласної ради обираються відповідною радою в межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснюють свої повноваження до припинення ними повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків дострокового припинення їх повноважень у порядку, встановленому частинами третьою та четвертою цієї статті.
Відповідно до ч. 15 ст. 46 Закону №280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
Статтею 66 Регламенту Львівської обласної ради VI скликання (далі - Регламент) /а.с.88-107/ передбачено процедуру ухвалення рішень, в тому числі обрання заступників голови обласної ради.