ПОСТАНОВА
Іменем України
07 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №362/2592/17
адміністративне провадження №К/9901/66849/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Желєзного І.В.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Пивовар Наталії Іванівни в інтересах Дослідницької селищної територіальної громади
на рішення Київського окружного адміністративного суду від 05.05.2018 (суддя Брагіна О.Є.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2018 (колегія у складі суддів Ганечко О.М., Федотова І.В., Сорочко Є.О.)
у справі №362/2592/17
за позовом селищного голови Пивовар Наталії Іванівни в інтересах Дослідницької селищної територіальної громади
до Васильківської районної державної адміністрації Київської області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету позову - Міністерство юстиції України,
про зобов`язання вчинити певні дії
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2017 року Пивовар Н.І. в інтересах Дослідницької селищної територіальної громади звернулася до Васильківського міськрайонного суду Київської області з позовом до Васильківської районної державної адміністрації Київської області.
2. У позові просила зобов`язати Васильківську РДА Київської області здійснити державну реєстрацію юридичної особи публічного права - Дослідницької селищної територіальної громади, смт. Дослідницьке Васильківського району Київської області.
3. Ухвалою Васильківського міськрайонного суду Київської області від 19.07.2017 справу передано на розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
4. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20.11.2017 позовну заяву залишено без розгляду.
5. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16.01.2018 скасовано ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20.11.2017, справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
6. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 05.05.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2018, позов задоволено частково: визнано протиправним рішення відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, про відмову у проведення державної реєстрації Дослідницької селищної територіального громади як юридичної особи від 13.05.2017 №60/14-06.
7. 30.11.2018 Пивовар Н.І. в інтересах Дослідницької селищної територіальної громади звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою. Просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 05.05.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2018 у частині вимоги, у задоволенні якої було відмовлено, та ухвалити нове рішення про зобов`язання відповідача здійснити державну реєстрацію юридичної особи публічного права.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 27.03.2016 на загальних зборах жителів смт. Дослідницьке Васильківського району Київської області прийнято рішення про утворення Дослідницької селищної територіальної громади та затверджено Статут.
9. 30.03.2017 Головним територіальним управлінням юстиції у Київській області зареєстровано зазначений Статут територіальної громади та видано свідоцтво №5.
10. 19.04.2017 до Васильківської РДА за заявою селищного голови Дослідницької селищної ради подано пакет документів для реєстрації Дослідницької селищної територіальної громади як юридичної особи.
11. Начальником відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців при Васильківській РДА Степанець І.В. листом від 13.05.2017 за №60/14-06 повідомлено заявника про відсутність правових підстав для державної реєстрації. Відмову мотивовано тим, що статтею 140 Конституції України не передбачено реєстрації таких громадських утворень чи інші формалізовані дії з їх легалізації. Крім того, чинним законодавством не встановлено для реєстрації такої організаційно-правової форми як юридична особа публічного права.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що до Васильківської РДА двічі подавався відповідний пакет документів для реєстрації Дослідницької селищної територіальної громади як юридичної особи публічного права, проте в обох випадках документи було повернуто без виконання дій щодо реєстрації.
13. Вважає, що відповідач порушив статті 140, 143 Конституції України, статті 81, 87 та 89 ЦК України, не надав навіть формальної відмови у державній реєстрації територіальної громади.
14. Васильківською РДА було подано заперечення, у яких просила відмовити у задоволенні позову, мотивуючи це тим, що законом не закріплено для територіальної громади статусу юридичної особи публічного права, а тому, відсутні підстави для її державної реєстрації.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про те, що відмова відповідача у проведенні державної реєстрації юридичної особи публічного права Дослідницької селищної територіальної громади є протиправною, оскільки стаття 140 Конституції України не формалізує створення територіальних громад.
16. Позиція відповідача про відсутність у законодавстві такої організаційно-правової форми як юридична особа публічного права спростовується положеннями статті 81 ЦК України.
17. Реєстрація Статуту територіальної громади не позбавляє її законного права на державну реєстрацію свого утворення згідно статей 80-81 ЦК України.
18. Закон України від 15.05.2003 №755-IV "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" (далі - Закон №755-IV) не містить виключень для реєстрації цього виду об`єднань громадян, а відтак, діє принцип "все що не заборонено законом, дозволено", як можливість вибору особою варіанту поведінки, яка обмежується лише правом.
19. Відмовляючи у зобов`язанні відповідача здійснити державну реєстрацію юридичної особи публічного права, суди попередніх інстанцій виходили з неможливості привласнювати собі не властиві суду функції відповідача та здійснювати його дискреційні повноваження щодо перевірки поданих документів на відсутність підстав для відмови у проведенні державної реєстрації юридичної особи, які передбачені частиною першою статті 27 Закону №755-IV.
20. Позивачем було надано до суду незасвідчені копії заяви про державну реєстрацію, свідоцтва №5 про реєстрацію Статуту Дослідницької селищної територіальної громади та власне копії Статуту; при цьому, у справі відсутній опис поданих 19.04.2017 позивачем державному реєстратору документів для реєстрації юридичної особи.
21. Суди визнали протиправним рішення відповідача, оформлене листом від 13.05.2017 №60/14-06, вказавши на необхідність відновлення порушеного права територіальної громади та виключення можливості подальших протиправних рішень, дій чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
22. Позивач у касаційній скарзі наводить такі аргументи:
(А) суд першої інстанції необґрунтовано відмовив у задоволенні відводу судді Брагіної О.Є. після скасування попереднього судового рішення цієї судді та направлення справи для продовження розгляду;
(Б) розгляд справи проводився лише за участю відповідача без її повідомлення про час та місце розгляду справи;
(В) суд наділений повноваженням зобов`язати відповідача прийняти рішення про державну реєстрацію юридичної особи. Судами не застосовано пункт третій частини 2 статті 162 КАС України у редакції, чинній на момент подання позову, яка, на думку позивача, підлягала застосуванню до спірних правовідносин;
(Г) суд апеляційної інстанції не надав оцінки долученим до матеріалів справи двом іншим відмовам у проведенні державної реєстрації, чим сприяв продовженню порушення відповідачем прав територіальної громади та необхідності повторного звернення до суду.
23. Відзив відповідача мотивовано тим, що суд першої інстанції розглянув справу у спрощеному позовному провадженні без проведення судового засідання, Васильківська РДА направила до суду відзив на позовну заяву, не брала участь у судовому засіданні. Крім того, 20 та 28 серпня 2018 року державним реєстратором відмовлено позивачу у проведенні державної реєстрації.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
25. Ключовими правовими питаннями у цій справі є можливість набуття територіальною громадою статусу юридичної особи публічного права та правомірність відмови державного реєстратора у здійсненні реєстрації такого правового статусу.
(а) щодо правосуб`єктності територіальної громади
26. Відповідно до статей 2, 3 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, ратифікованої Верховною Радою України 15.07.1997, принцип місцевого самоврядування визнається в національному законодавстві та, у міру можливості, в конституції.
Місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення жодним чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.
27. Конституцією України визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Основного Закону), яке здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, районні та обласні ради (частини третя, четверта статті 140 Конституції України).