ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 807/2306/16
Провадження № 11-1068апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів: Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2018 року (судді Глушко І. В., Ільчишин Н. В., Макарик В. Я.) у справі № 807/2306/16 за позовом ОСОБА_1 до Худлівської сільської ради, Управління Держгеокадастру в Ужгородському районі Закарпатської області, Ужгородської районної державної адміністрації, Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання до вчинення дій, і
ВСТАНОВИЛА:
1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:
- визнати протиправними дії Худлівської сільської ради в Ужгородському районі Закарпатської області щодо службового підроблення офіційного документа (складання державного акта на право приватної власності на землю НОМЕР_1, внесення в нього завідомо неправдивих відомостей та видачі його ОСОБА_2 );
- визнати протиправною бездіяльність Ужгородської районної державної адміністрації щодо залишення без розгляду по суті звернень від 22 червня, 14 та 20 вересня 2016 року, неприйняття рішення про виділення в натурі (на місцевості) земельної частки (паю) та ненадання витребуваних документів, зазначених у зверненнях;
- зобов`язати Ужгородську районну державну адміністрацію в Закарпатській області розглянути по суті звернення від 22 червня, 14 та 20 вересня 2016 року, прийняти рішення щодо виділення ОСОБА_1 у натурі (на місцевості) належної йому земельної частки (паю) двома земельними ділянками з різним складом сільськогосподарських угідь в урочищах "Лази" - ріллю та "Горб" - пасовище загальною площею 2, 27 га в умовних кадастрових гектарах та видати такі документи: розпорядження про дозвіл на розробку проекту відводу земельних ділянок в урочищах "Лази" та "Горб", місце розташування земельних ділянок, їх площу та межі погодити з позивачем та видати йому уточнені списки осіб, які мають право на земельну частку (пай) в урочищах "Лази" та "Горб".
Вимоги мотивував тим, що в жовтні 2003 року його матері ОСОБА_2 було видано неправдивий офіційний документ (державний акт приватної власності на землю НОМЕР_1), який підписали Худлівський сільський голова Трембецький Й. М. та начальник відділу земельних ресурсів в Ужгородському районі ОСОБА_3 . Стверджує також, що в державний акт на землю НОМЕР_1, виданий його матері ОСОБА_2, були внесені завідомо неправдиві відомості. Для реалізації права на земельну частку (пай), виділення її в натурі (на місцевості) позивач листом від 20 вересня 2016 року підтвердив наявність такого права і пред`явив свідоцтво про право на спадщину, яким підтверджується факт успадкування земельної частки (паю) та до свідоцтва додав сертифікат на право на земельну частку (пай), виданий на ім`я ОСОБА_2 (його матері) НОМЕР_1. У листах від 22 червня, 14 та 20 вересня 2016 року до Ужгородської районної державної адміністрації він просив:
- розглянути заяву щодо виділення земельної частки (паю) в натурі (на місцевості) двома земельними ділянками з різним складом сільськогосподарських угідь загальною площею 2,27 га в умовних кадастрових гектарах;
- прийняти рішення щодо виділення земельної частки (паю) в натурі (на місцевості) двома земельними ділянками з різним складом сільськогосподарських угідь загальною площею 2,27 га в урочищах "Лази" та "Траса";
- враховуючи інформацію заступника начальника Управління Держкомзему в Ужгородському районі Закарпатської області щодо наявності проекту організації території земельних часток (паїв) (лист № 07-35/Б-593 від 16 січня 2013 року), видати або надіслати поштою копії всіх документів стосовно організації території земельних часток (паїв) в урочищах " Горб " та "Лази";
- надіслати йому копію розпорядження щодо виділення земельної частки (паю) в натурі (на місцевості) в урочищах " Лази " та "Горб" та уточнені списки осіб, які мають право на земельну частку (пай) в урочищах "Лази" та "Горб", а також інші документи.
2. Справа за позовом ОСОБА_1 розглядалася неодноразово.
Першого разу Закарпатський окружний адміністративний суд ухвалою від 30 травня 2017 року закрив провадження в цій справі, оскільки дійшов висновку про те, що рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта, вичерпує свою дію після його реалізації, а вимоги про визнання такого рішення незаконним повинні розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло речове право. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним розглядається як спосіб захисту порушеного цивільного права за пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та повинна пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27 липня 2017 року скасував ухвалу суду першої інстанції від 30 травня 2017 року й направив справу для продовження розгляду до того самого суду першої інстанції.
Покликаючись на фактичні передумови спору, точний зміст позовних вимог позивача, суд апеляційної інстанції вирішив, що суд першої інстанції, коли ухвалював рішення про закриття провадження у справі, усупереч дійсним обставинам застосував норми матеріального та процесуального права, що потягло хибний висновок про непідсудність справи з означеним предметом спору судам адміністративної юрисдикції.
За наслідками нового судового розгляду Закарпатський окружний адміністративний суд ухвалою від 27 липня 2018 року задовольнив клопотання позивача про його відмову від частини позовних вимог щодо визнання протиправною діяльності Управління Держгеокадастру в Ужгородському районі Закарпатської області (правонаступник Ужгородського районного відділу земельних ресурсів Закарпатської області) зі службового підроблення офіційного документу (складання державного акта на право приватної власності на землю НОМЕР_1, внесення в нього завідомо неправдивих відомостей та видачі такого на ім`я ОСОБА_2 ).
Це рішення суду ніким не оскаржувалося в апеляційному порядку.
Цей же суд ухвалою від 30 липня 2018 року закрив провадження у справі про визнання протиправною діяльність Худлівської сільської ради в Ужгородському районі Закарпатської області щодо службового підроблення офіційного документа (складання державного акта на право приватної власності на землю НОМЕР_1, внесення в нього завідомо неправдивих відомостей та видачі такого на ім`я ОСОБА_2 ) у зв`язку з неналежністю розгляду цієї позовної вимоги в порядку адміністративного судочинства.
Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 18 вересня 2018 року рішення суду першої інстанції про закриття провадження в означеній частині вимог залишив без змін.
Рішення судів попередніх інстанцій про закриття провадження у справі в частині вимог про визнання протиправною діяльність Худлівської сільської ради в Ужгородському районі Закарпатської області щодо службового підроблення офіційного документа в касаційному порядку не оскаржувалися.
Закарпатський окружний адміністративний суд решту позовних вимог розглянув по суті за правилами адміністративного судочинства і рішенням від 30 липня 2018 року відмовив у їхньому задоволенні.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 08 листопада 2018 року скасував рішення суду першої інстанції, провадження у справі закрив.
Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції вказав на те, що в межах спірних правовідносин має місце спір про право власності (право користування) щодо земельної ділянки (паю) в урочищах " Лази " та "Горб", на які позивач вважає, що має право відповідно до свідоцтва про право на спадщину за законом на підставі сертифіката на право на земельну частку (пай). Натомість згідно з державним актом на право приватної власності на землю, виданим на підставі рішення 16 сесії 3 скликання Худлівської сільської ради, розміри та розташування переданих земельних ділянок відрізняються від заявлених позивачем. З огляду на ці обставини суд дійшов висновку про те, що заявлені позивачем вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а можуть бути розглянуті за правилами цивільного процесуального провадження.
3. ОСОБА_1 не погодився із судовим рішенням суду апеляційної інстанції і подав касаційну скаргу про його скасування з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду по суті.
З погляду апелянта, суд апеляційної інстанції належним чином не вивчив матеріали справи, повною мірою не з`ясував справжній перебіг подій, фактично спотворив доводи апеляційної скарги. Вважає, що спір виник через ненадання Худлівською сільською радою належним чином адміністративних послуг, на який поширюється юрисдикція адміністративного суду. Спору про право власності на земельну ділянку не було.
Коли він заявляв вимоги зобов`язати Ужгородську районну державну адміністрацію в Закарпатській області розглянути по суті його звернення від 22 червня, 14 і 20 вересня 2016 року, а також прийняти рішення про виділення саме йому ( ОСОБА_1 ) у натурі (на місцевості) належної земельної частки (паю) двома земельними ділянками з різним складом сільськогосподарських угідь в урочищах "Лази" - ріллю та "Горб" - пасовище загальною площею 2,27 га в умовних кадастрових гектарах та надати низку документів, що стосуються рішень органів влади про розробку проекту відводу земельних ділянок в урочищах "Лази" та "Горб" і уточнених списків осіб, які мають праву на земельну частку в цих урочищах, то таким чином домагався в органів влади реалізувати своє право на виділення земельної ділянки в натурі (на місцевості). Натомість суд апеляційної інстанції викривив суть його вимог й припустив, що позивач наче володіє названими земельними ділянками й захищає право власності на них.
Зазначає також, що суд апеляційної інстанції проігнорував правові висновки ухвали цього самого суду від 27 липня 2017 року, який визначив, що на спір з вимогами, які він заявив у цій справі, поширюється юрисдикція адміністративних судів.
4. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 17 грудня 2018 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2018 року.
Цей же суд ухвалою від 30 вересня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
5. У цій справі фактичні обставини справи були такі.
Худлівська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області рішенням 16 сесії 3 скликання від 03 лютого 2001 року "Про погодження передачі в натурі земельних часток (паїв)" вирішила погодити передачу в натурі земельної частки (паю) площею 2,27 га в умовних кадастрових гектарах громадянам, у тому числі ОСОБА_2 - матері позивача.
У жовтні 2003 року їй видали державний акт на право приватної власності на землю НОМЕР_1, який підписали Худлівський сільський голова Трембецький Й. М. та начальник відділу земельних ресурсів в Ужгородському районі ОСОБА_3 Акт зареєстрований в книзі записів державних актів на право приватної власності на землю за номером 3, дата запису 19 листопада 2002 року.
За цим актом ОСОБА_2 передається 5 земельних ділянок загальною площею 2, 27 га в межах згідно з планом (ділянка № 1 - 0, 65 га в урочищі "Лази"; ділянка № 2 - 0 , 2 га в урочищі "Траса"; ділянка № З - 0, 08 га в урочищі "Дубове"; ділянка № 4 - 0 , 2 га в урочищі "Холмці"; ділянка № 5 - 1, 14 га урочище не зазначено).
Акт був виданий взамін сертифіката на право на земельну частку (пай) КСП "Гроно" серії ЗК № 018996.
З відзиву Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 23 квітня 2018 року випливає, що державний акт ОСОБА_2 на право приватної власності на землю НОМЕР_1 Худлівська сільська рада не передала до Управління Держгеокадастру в Ужгородському районі Закарпатської областідля його державної реєстрації відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України від 05 серпня 2009 року № 844 "Про деякі питання реалізації права власності на землю громадянами України у 2009 році".
У відзиві Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області також зазначає, що в Державному фонді документації, наявної у відділі в Ужгородському районі Головного управління Держгеокадастру в Закарпатській області, немає (не значиться) землевпорядної документації, на підставі якої ОСОБА_2 видавався державний акт на право приватної власності на землю НОМЕР_1, архівного екземпляра зазначеного державного акта на право приватної власності на землю також бракує.
ІНФОРМАЦІЯ_3 мати позивача ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, померла. З копії свідоцтва про право на спадщину за законом, яке посвідчив державний нотаріус Ужгородської районної державної нотаріальної контори 19 вересня 2016 року, видно, що спадкоємцем майна померлої ОСОБА_2 є її син, позивач. Спадщина складається з права на земельну частку (пай) члена КСП "Гроно", що перебуває у власності КСП "Гроно" с. Худльово Ужгородського району Закарпатської області в розмірі 2, 27 га в умовних кадастрових гектарах без визначення меж цієї частки в натурі (на місцевості), належного померлій на підставі сертифіката на право на земельну частку (пай) серії ЗК № 018996, виданого Ужгородською районного державною адміністрацією 08 квітня 1997 року та зареєстрованого в книзі реєстрації сертифікатів на право на земельну частку (пай) від 09 квітня 1997 року за номером 266.
Згідно з копією сертифіката на право на земельну частку (пай) № 018996 у цьому документі міститься інформація, яка точно відтворена в копії свідоцтва про спадщину. Зазначається також, що сертифікат виданий на підставі рішення Ужгородської державної адміністрації від 07 квітня 1997 року № 189.
Як стверджує позивач, ОСОБА_2 було виділено лише 2 земельні ділянки в урочищах "Лази" - 0, 65 га та "Траса" - 0, 2 га. Ділянки, зазначені в державному акті на землю під № 3 - 0, 08 га, № 4 - 0,2 га, № 5 - 1,14 га не були виділені в натурі.
Згідно з наданими позивачем поясненнями виділені ділянки в урочищі "Лази" - 0,65 га та в урочищі "Траса" - 0,2 га, наділені його матері ОСОБА_2, були відібрані Худлівською сільською радою, та на неодноразові звернення до відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування з вимогою виділити земельні ділянки отримували формальні відповіді.
У відзиві Головне управління Держгеокадастру в Закарпатській області визнало, що практично всі звернення позивача, і навіть від 22 червня, 14 і 20 вересня 2016 року, до Ужгородської державної адміністрації та органів Держгеокадастру основувалися на відсутності винесення в натурі (на місцевості) деяких земельних ділянок із загальної площі земельної частки (паю), яку отримала його мати ОСОБА_2 як член КСП "Гроно". Причиною цього було оформлення державного акта старого взірця без наявності на той момент геодезичної зйомки території.
Цей же відповідач також повідомив, що у зв`язку із значною кількістю заяв про виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості) Худлівська сільська рада звернулася до Ужгородської районної державної адміністрації з клопотанням щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою по організації території земельних часток (паїв). Ужгородська районна державна адміністрації розпорядженням від 13 грудня 2016 року № 537 видала відповідне рішення, на виконання якого було розроблено проект землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв) КСП "Гроно" на території Худлівської сільської ради.
У листі за грудень 2006 року Закарпатське обласне головне управління земельних ресурсів у відповідь на звернення ОСОБА_2 повідомило, що за інформацією Ужгородського районного відділу земельних ресурсів у 2002 році ОСОБА_2 та ще п`ятеро землевласників сертифікатів на право на земельну частку (пай) подали відповідні заяви й отримали державні акти на право на приватну власність на земельні ділянки згідно з проектом організації території земельних часток (паїв), розробленим на окремі поля. ОСОБА_2 були виділені в натурі (на місцевості) частина ріллі площею 0, 65 га та багаторічні насадження (виноградники) площею 0, 20 га. Інша частина ріллі площею 0,20 га (урочище "Хомці") та пасовища площею біля 1,4 га не були виділені в натурі, оскільки не було проведено геодезичної зйомки території. У цьому листі також стосовно права на земельну частку в урочищі "Хомці" багато пайовиків звернулися із заявами про виготовлення державних актів на право власності на земельну частку (пай), для виготовлення яких не вистачало коштів. Тому хоча б для часткового задоволення поданих заяв проектні організації розробили проект землеустрою щодо організації території земельних часток - ріллі на території Худлівської сільської ради, зокрема й в урочищі "Хомці".
Як убачається зі змісту заяв позивача, які додані до позовної заяви й утворюють предмет спору, останній неодноразово звертався до Ужгородської районної державної адміністрації з проханням виділити саме йому земельні частки (паї) в натурі (на місцевості) з видачею документів, що засвідчують його право власності на ці земельні частки. У своїх зверненнях просив виділити земельну частку для ведення особистого селянського господарства двома земельними масивами загальною площею 2,27 га в умовних кадастрових гектарах, одну з яких в урочищі "Лази" - ріллю, другу в урочищі "Горб" - пасовище. Тоді ж просив надати уточнені списки осіб, які мать право на земельну частку (пай) в названих ним урочищах, та інші означені в позовній заяві документи.
Право на виділенні земельної частики (паю) в натурі (на місцевості) в розмірі 2,27 га та видачу йому державного акта на право приватної власності на цю землю обґрунтовував посиланням на те, що є спадкоємцем права на земельну частку (пай) члена КСП "Гроно" у визначеному розмірі без визначення меж цієї частки в натурі (на місцевості), яке належало його матері на підставі сертифіката на право на земельну частку (пай) серії ЗК № 018996, а також тим, що попри видання його матері взамін сертифіката на право на земельну частку (пай) державного акта на право приватної власності на землю серії НОМЕР_1 земельні частки, які зазначені в цьому акті, на місцевості не були виділені і право власності на них його мати не набула, а він після її смерті не успадкував.
Отож, як вважає позивач, спір виник через те, що відповідачі не задовольнили його звернення і не виділили земельну частку на місцевості в місцях, які він позначив.
6. Стверджуванні порушення норм матеріального та процесуального права й іншу нормативну базу, яка, як правило, матиме значення для вирішення заявленого спору, можна викласти таким чином.
Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У Преамбулі Закону України від 05 червня 2003 року № 899-IV "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі - Закон № 899-IV) сказано, що цей Закон визначає організаційні та правові засади виділення власникам земельних часток (паїв) земельних ділянок у натурі (на місцевості) із земель, що належали колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам на праві колективної власності, а також порядок обміну цими земельними ділянками, особливості розпорядження землями та використання земель, що залишилися у колективній власності після розподілу земельних ділянок між власниками земельних часток (паїв).
За абзацами другим, третім частини першої статті 1, частиною першою, абзацом першим частини другої статті 2 цього Закону право на земельну частку (пай) мають колишні члени колективних сільськогосподарських підприємств, сільськогосподарських кооперативів, сільськогосподарських акціонерних товариств, у тому числі створених на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств, а також пенсіонери з їх числа, які отримали сертифікати на право на земельну частку (пай) у встановленому законодавством порядку; громадяни - спадкоємці права на земельну частку (пай), посвідченого сертифікатом. Основним документом, що посвідчує право на земельну частку (пай), є сертифікат на право на земельну частку (пай), виданий районною (міською) державною адміністрацією. Документом, що посвідчують право на земельну частку (пай), також є свідоцтво про право на спадщину.
Згідно зі статтею 3 Закону № 899-IV підставами для виділення земельних ділянок у натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) є рішення відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації. Особи, власники сертифікатів на право на земельну частку (пай), які виявили бажання одержати належну їм земельну частку (пай) в натурі (на місцевості), подають до відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації заяву про виділення їм земельної частки (паю) в натурі (на місцевості). Земельна частка (пай) виділяється її власнику в натурі (на місцевості), як правило, однією земельною ділянкою. За бажанням власника земельної частки (паю) йому можуть бути виділені в натурі (на місцевості) дві земельні ділянки з різним складом сільськогосподарських угідь (рілля, багаторічні насадження, сінокоси або пасовища). У разі подання заяв про виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості) більшістю власників земельних часток (паїв) у межах одного сільськогосподарського підприємства відповідна сільська, селищна, міська рада приймає рішення про розробку проекту землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).
Відповідно до статті 5 цього Закону сільська рада та районна державна адміністрація в межах їхніх повноважень щодо виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості): розглядає заяви власників земельних часток (паїв) щодо виділення їм в натурі (на місцевості) земельних ділянок; приймає рішення щодо виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості); уточняє списки осіб, які мають право на земельну частку (пай); уточняє місце розташування, межі і площі сільськогосподарських угідь, які підлягають розподілу між власниками земельних часток (паїв); <…>; надає землевпорядним організаціям уточнені списки осіб, які мають право на земельну частку (пай); розглядає та погоджує проекти землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв); організовує проведення розподілу земельних ділянок між особами, які мають право на виділення їм земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості) та земель, що залишилися у колективній власності, в порядку, визначеному цим Законом; оформляє матеріали обміну земельними частками (паями), проведеного за бажанням їх власників до моменту державної реєстрації права власності на земельну ділянку. Сільські ради приймають рішення щодо виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв) у межах населених пунктів, а районні державні адміністрації - за межами населених пунктів.