ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №420/6054/19
адміністративне провадження №К/9901/17092/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стеценка С.Г.
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року (суддя Бойко О.Я.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2020 року (колегія у складі суддів Cтупакової І.Г., Бітова А.І., Лук`янчук О.В.)
у справі № 420/6054/19
за позовом Приватного підприємства Агрофірма "Промінь"
до 1) Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, 2) державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Біляївському, Овідіопольському районах та м. Чорноморську Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Одеській області Апостола Дмитра Валентиновича, 3) державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Біляївському, Овідіопольському районах та м. Чорноморську Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Одеській області Полякова Максима Олександровича
особи, що подавали апеляційну скаргу 1) Товариство з обмеженою відповідальністю "ЕО ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ", 2) Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області
про визнання протиправними дій та скасування приписів.
І. РУХ СПРАВИ
1. 11.10.2019 до Одеського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ПП Агрофірма "Промінь" до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Біляївському, Овідіопольському районах та м. Чорноморську Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Одеській області Апостола Д.В., державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Біляївському, Овідіопольському районах та м. Чорноморську Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Одеській області Полякова М.О.
2. Позивач просив суд:
- визнати протиправними дії державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Біляївському, Овідіопольському районах та м. Чорноморську Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Одеській області Апостола Д.В. щодо перевірки дотримання вимог земельного законодавства ПП Агрофірма "Промінь";
- визнати протиправними дії державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Біляївському, Овідіопольському районах та м.Чорноморську Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Одеській області Полякова М.О. щодо перевірки дотримання вимог земельного законодавства ПП Агрофірма "Промінь";
- скасувати припис державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Біляївському, Овідіопольському районах та м. Чорноморську Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Одеській області Апостола Д.В. від 05.09.2019 №419-ДК/0170Пр/03/01/-19;
- скасувати припис державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Біляївському, Овідіопольському районах та м. Чорноморську Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Одеській області Полякова М.О. від 15.08.2019 №458-ДК/0173Пр/03/01/-19.
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19.02.2020 позов задоволено.
4. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.06.2020 апеляційні скарги ТОВ "ЕО ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ" та Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області залишено без задоволення та частково задоволено апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області. Скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.02.2020 в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій державних інспекторів. В цій частині прийнято нове рішення, яким відмовлено в задоволенні позову про визнання протиправними дій державних інспекторів Апостола Д.В. та Полякова М.О. щодо перевірки дотримання вимог земельного законодавства. В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.02.2020 залишено без змін.
5. 13.07.2020 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Біляївської міської ради, як особи, що подавала апеляційну скаргу. Просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову повністю. Розгляд касаційної скарги просить здійснювати за участю скаржника.
6. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу, заяв не надходило.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. 10.06.2006 ПП Агрофірма "Промінь" було укладено з Біляївською районною державною адміністрацією договір оренди земельних ділянок загальною площею 149,2 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Строк дії договору - 25 років. У договорі зазначено, що такий зареєстровано в ДП "ЦДЗК ОРФ Біляївський реєстраційний офіс", про що у книзі записів реєстрації договорів оренди землі вчинено запис від 17.07.2006 №6 та, відповідно, засвідчено печаткою та підписом.
8. Земельні ділянки передано на підставі акту приймання-передачі.
9. На підставі наказів №458-ДК від 30.05.2019 та від 13.05.2019 №419-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням і охороною земель усіх категорій і форм власності" було проведено перевірку щодо використання земельних ділянок орієнтовною площею 99,5 га кадастровий номер 5121083700:01:002:0529, площею 4,9577 та 5121010100:01:004:0511, площею 32,5305, які розташовані на території Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області.
10. За результатами перевірки складено акти перевірки щодо дотримання ПП Агрофірма "Промінь" вимог земельного законодавства від 29.05.2019 № 419-ДК/532/АО/10/01/-19, 25.06.2019 №419-ДК/452/АП/09/01/-19 та від 30.07.2019 № 458-ДК/495/АП/09/01-19. Встановлено, що земельні ділянки орієнтовною площею 99,5 га та за кадастровим номером 5121010100:01:004:0511 використовуються позивачем без документів на земельну ділянку. Щодо земельної ділянки кадастровий номер 5121083700:01:002:0529, то встановити ким вона використовується не вдалось.
11. 15.08.2019 винесено припис №458-ДК/0173ПР/03/01/-19, в якому зазначено, що ПП Агрофірма "Промінь" використовує земельні ділянки на території Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області орієнтовною площею 99,5 га на підставі договору оренди землі від 10.07.2006.
12. Однак листом від 12.03.2019 № 568/105-19 відділ у Біляївському районі ГУ Держгеокадастру в Одеській області повідомив, що у Книзі реєстрації державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі відсутній запис про реєстрацію зазначеного договору. Тобто, земельна ділянка використовується без належним чином оформлених правовстановлюючих документів.
13. 05.09.2019 винесено припис №419-ДК/0170Пр/03/01/-19, в якому зазначено, що ПП Агрофірма "Промінь" використовує земельну ділянку на території Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області з кадастровим номером 5121010100:01:004:0511 площею 32,5305 га на підставі договору оренди землі від 10.07.2006. Однак відповідно до інформації відділу у Біляївському районі ГУ Держгеокадастру в Одеській області було встановлено, що у Книзі реєстрації державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі відсутній запис про реєстрацію зазначеного договору. Тобто, земельна ділянка використовується без належним чином оформлених правовстановлюючих документів.
14. 05.09.2019 винесено припис №419-ДК/0170Пр/03/01/-19, яким запропоновано ПП Агрофірма "Промінь" усунути порушення земельного законодавства, щодо земельної ділянки з кадастровим номером 5121010100:01:004:0511 площею 32,5305 га в 30-ти денний термін з дня отримання припису.
15. 28.11.2019 між Біляївською міською радою (орендодавець) та ТОВ "ЕО ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ" (орендар) було укладено договір оренди земельної ділянки кадастровий номер 5121010100:02:009:0146, площею 40 га. Договір оренди зареєстровано, що підтверджується Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, інших речових прав.
16. ТОВ "ЕО ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ" звернулось до Господарського суду Одеської області (справа № 916/154/20) з позовом до ПП Агрофірма "Промінь" про зобов`язання припинити дії та усунути перешкоди у користуванні земельною ділянкою. Розгляд справи не завершено судом першої інстанції.
17. В свою чергу, ПП Агрофірма "Промінь" подало до Одеського окружного адміністративного суду (№420/3397/19) позов до Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області, треті особи - Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, Біляївська районна державна адміністрація Одеської області, ТОВ "ЕР ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ", в якому позивач просить: визнати протиправним та скасувати рішення Біляївської міської ради №866-43/ VII від 04.04.2019 "Про розроблення містобудівної документації - детального плану"; визнати протиправним та скасувати рішення Біляївської міської ради № 867-43/VІ від 04.04.2019 "Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "ЕР ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ". Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08.11.2019, залишеним без постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2020, у задоволенні позову відмовлено. Відкрито касаційне провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
18. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що винесений за результатами перевірки припис підлягає скасуванню, оскільки при здійсненні державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель відповідач повинен був діяти на підставі Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а не на підставі Закону України "Про державний контроль за використання та охороною земель". Крім того, позивач не був повідомлений про здійснення заходів державного нагляду (контролю) та про причини їх проведення, а перевірка проведена без участі позивача, акт перевірки не надавався.
19. Також позивач посилався на необґрунтованість висновків перевіряючих про використання ним земельних ділянок площею 32,5305 га та площею 99,5 га без правовстановлюючих документів. Зазначив, що ці земельні ділянки ним використовуються на підставі договору оренди землі від 10.07.2006, який зареєстровано в ДП "ЦДЗК ОРФ Біляївський реєстраційний офіс" 17.07.2006 за №6, в договорі міститься підпис начальника Біляївського районного відділу земельних ресурсів скріплений гербовою печаткою.
20. Позивач пояснював, що фактично використовує спірну земельну ділянку та наполягав на, що користується нею на підставі чинного та належно зареєстрованого договору оренди. При цьому, згідно з статтею 31 Закону України "Про оренду землі" розірвання договору оренди землі в односторонньому порядку не допускається.
21. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Закон України "Про державний контроль за використання та охороною земель" регулюють зовсім різні правовідносини. Перевірку проведено на підставі Закон України "Про державний контроль за використання та охороною земель", оскільки об`єктом перевірки є порядок використання земель, а не господарська діяльність підприємства. Оскільки у ПП Агрофірма "Промінь" немає належним чином оформлених правовстановлюючих документів на оренду земельної ділянки, відповідач вважає, що ним правильно встановлено факт самовільного зайняття земельних ділянок.
22. Біляївська міська рада заперечувала проти позову. Вважає, що у 2006 році юридично не можливо було зареєструвати договір оренди землі, без формування земельної ділянки, тобто без землевпорядної документації, без присвоєння кадастрового номеру. Договір оренди землі від 10.07.2006 свідчить про передачу в оренду земельної ділянки без кадастрового номеру, кадастрового плану, який є обов`язковим відповідно до статті 15 Закону України "Про оренду землі", без визначення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), що виключає можливість не тільки ідентифікувати ділянки та передати таку ділянку в оренду.
23. Міська рада звертала увагу на те, що договір оренди з позивачем уклала районна державна адміністрація, яка розпоряджається землями державної власності за межами населених пунктів. Вважає, що договір оренди землі від 10.07.2006 є нікчемним не лише через відсутність його належним чином проведеної державної реєстрації, а й через порушення порядку його укладання. Запис про проведення державної реєстрації договору оренди землі від 10.07.2006 в книзі записів державної реєстрації договорів оренди відсутній. Крім того, договір оренди землі зареєстровано в ДП "ЦДЗК" ОРФ Біляївський реєстраційний офіс, про що у книзі записів реєстрації договорів оренди землі вчинено запис 17.07.2006 №6. Проте ДП "ЦДЗК" ОРФ Біляївський реєстраційний офіс та Біляївський районний відділ земельних ресурсів є різними юридичними особами.
24. ТОВ "ЕР ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ" проти позову заперечувало з тих підстав, що на даний час триває судовий спір між ТОВ "ЕО ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ" та ПП Агрофірма "Промінь", яке самовільно, без наявності на те правових підстав, використовує земельні ділянки, які перебувають в оренді у ТОВ "ЕР ЕН ЕС ЕНЕРДЖИ ДЕВЕЛОПМЕНТ". Заперечує законність державної реєстрації договору оренди землі від 10.07.2006, укладеного з ПП Агрофірма "Промінь".
VI. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
25. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, зокрема, за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель повинно здійснюватись відповідно до вимог Закону України №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". В порушення вимог Закону №877-V відповідач не повідомляв позивача про здійснення заходів державного нагляду (контролю) та причини їх проведення, перевірки проведені за відсутності позивача, а приписи винесено з порушенням строків, встановлених ч.7 ст.7 Закону №877-V.